關(guān)于全市地方政府性債務(wù)情況的調(diào)研報(bào)告

2019年5月28日 在盤錦市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議上

市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)

　　根據(jù)市人大常委會(huì)工作要點(diǎn)安排,為了全面掌握全市地方政府性債務(wù)管理和使用情況,市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)全市地方政府性債務(wù)情況進(jìn)行了調(diào)研，聽取了市財(cái)政局等相關(guān)部門情況的匯報(bào)，并進(jìn)行了座談?，F(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下:

　　一、基本情況

　　通過調(diào)研了解到，我市各級(jí)政府普遍存在政府債務(wù)，這些債務(wù)主要集中于市本級(jí)和遼東灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，其規(guī)模占全市政府債務(wù)的70%以上。我市地方政府性債務(wù)主要用于彌補(bǔ)我市經(jīng)濟(jì)建設(shè)資金的不足，加快了地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)改善民生、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展、保護(hù)生態(tài)環(huán)境等諸多方面發(fā)揮了積極作用?？偟目矗沂械胤秸畟鶆?wù)雖然規(guī)模較大（635.8億元），但始終控制在省核定的限額以內(nèi)（659.1億元），形成的資產(chǎn)均為優(yōu)良資產(chǎn)，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)也總體可控。一是從政府債務(wù)投向來看，我市政府債務(wù)資金主要投向道路交通、棚改、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，提高了生產(chǎn)生活水平，提高了城市競(jìng)爭(zhēng)力，增強(qiáng)了未來經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿?。有些債?wù)資金在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、招商引資、大項(xiàng)目落地方面發(fā)揮了積極作用，有效地增強(qiáng)了稅收潛力，提高了政府抵御風(fēng)險(xiǎn)能力，在招商引資和培植財(cái)源方面發(fā)揮了重要作用。二是從償債資金來源看，按照國(guó)家現(xiàn)行政策，系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)本金可以通過借新還舊，利息列入年度預(yù)算解決，因此風(fēng)險(xiǎn)可控。三是經(jīng)過幾年的債務(wù)置換，系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)基本置換成了政府債券，不但利息負(fù)擔(dān)低，而且可通過借新還舊延緩還本壓力。四是近年來全市各級(jí)政府及財(cái)政部門，在強(qiáng)化政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控方面，采取了很多積極有效的措施，例如實(shí)施債務(wù)置換、限額管理等措施，建立地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)調(diào)查統(tǒng)計(jì)機(jī)制、評(píng)估和預(yù)警機(jī)制、應(yīng)急救助機(jī)制等，已初步形成覆蓋地方政府債務(wù)管理各個(gè)環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。這些機(jī)制和措施，有效地提升了全市各級(jí)政府債務(wù)管理能力，規(guī)范了政府舉債行為。

　　二、存在問題

　?。ㄒ唬﹥攤芰ζ毡檩^弱。一是償債財(cái)力普遍不足。各級(jí)政府剔除剛性支出后，可用于償債的財(cái)力非常有限。二是資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。雖然舉債投資形成了一些資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)具有很強(qiáng)的公益性，變現(xiàn)能力較弱。此外，近幾年房地產(chǎn)市場(chǎng)走弱，土地出讓收入大幅下滑，難以滿足償還債務(wù)需要，原來通過土地收益實(shí)現(xiàn)棚改建設(shè)資金自平衡的設(shè)想很難實(shí)現(xiàn)。

（二）流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)凸顯。由于償債能力不足，大多數(shù)地方只能采取借新還舊方式償還政府債務(wù)。但自2017年7月全國(guó)金融工作會(huì)議后，尤其是2018年3月財(cái)政部《關(guān)于規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國(guó)有企業(yè)投融資行為有關(guān)問題的通知》（財(cái)金〔2018〕23號(hào)）出臺(tái)后，金融企業(yè)決策更加慎重和規(guī)范，加之受我省企業(yè)債務(wù)違約事件影響，融資市場(chǎng)利率持續(xù)攀升，融資難度不斷加大。

（三）個(gè)別縣區(qū)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出。我市個(gè)別縣區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口，只能通過倒貸、展期、再融資等方式維持。這個(gè)問題如果不及時(shí)得到解決，可能導(dǎo)致其資金鏈斷裂，甚至影響全市政府信用。

（四）存量債務(wù)化解任務(wù)艱巨。由于2014年清理甄別時(shí)很多應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)未納入系統(tǒng)內(nèi)債務(wù)管理，所以只能借新還舊。這種方式不但財(cái)務(wù)成本較高，而且導(dǎo)致隱性債務(wù)不斷增加。

　　三、下步意見建議

（一）增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，進(jìn)一步健全債務(wù)管理激勵(lì)和風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制。要把債務(wù)管理情況作為重要指標(biāo)，納入政府領(lǐng)導(dǎo)政績(jī)考核體系，鼓勵(lì)引導(dǎo)各級(jí)政府真正把債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控?cái)[在重要位置，牢固樹立正確政績(jī)觀，合理引導(dǎo)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，正確處理發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系，凡是超出本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力的，項(xiàng)目總投資無法落實(shí)或資金來源不明確的，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控出現(xiàn)重大問題的，一律不得舉債。加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的重點(diǎn)督查和審計(jì)，研究出臺(tái)終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法。

（二）提高防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長(zhǎng)的關(guān)系認(rèn)識(shí)，以高質(zhì)量發(fā)展增強(qiáng)抵御風(fēng)險(xiǎn)能力。防風(fēng)險(xiǎn)，最根本的是要增強(qiáng)償債能力，高質(zhì)量發(fā)展是增強(qiáng)償債能力的根本途徑。因此，在嚴(yán)控政府債務(wù)的同時(shí)，要在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，在項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，著力培植財(cái)源，增強(qiáng)償債能力，從而進(jìn)一步提升舉債融資能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。同時(shí)，項(xiàng)目建設(shè)要堅(jiān)持量力而行、盡力而為，避免“寅吃卯糧”。要進(jìn)一步提高財(cái)政資金尤其是債務(wù)資金配置和使用績(jī)效，建立健全“舉債必問效、無效必問責(zé)”的政府債務(wù)資金績(jī)效管理機(jī)制。

（三）周密安排精準(zhǔn)施策，嚴(yán)格防范流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。全市各級(jí)政府要在摸清政府債務(wù)底數(shù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真做好政府債務(wù)結(jié)構(gòu)分析和風(fēng)險(xiǎn)研判，周密安排應(yīng)對(duì)預(yù)案，避免發(fā)生流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)。各級(jí)政府要與銀行等金融機(jī)構(gòu)密切聯(lián)系，尤其是已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口的縣區(qū)政府要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)和債權(quán)人的溝通協(xié)商，爭(zhēng)取支持，延長(zhǎng)存量債務(wù)期限，降低債務(wù)成本，以時(shí)間換空間，堅(jiān)決避免發(fā)生資金鏈斷裂風(fēng)險(xiǎn)。市財(cái)政部門要加大對(duì)全市各級(jí)政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控力度，提早做好相關(guān)資金保障準(zhǔn)備，必要時(shí)及時(shí)啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急救助程序。

（四）切實(shí)采取有效措施，積極穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。積極探索運(yùn)用多種措施和手段化解存量債務(wù)，采取市場(chǎng)化手段處置資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)，收益優(yōu)先用于償還地方政府性債務(wù)，化解債務(wù)存量。仍無法有效化解債務(wù)存量的，要及時(shí)采取調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、申請(qǐng)臨時(shí)救助等措施，切實(shí)防止政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生。全市各級(jí)政府要將政府債務(wù)利息支出足額納入預(yù)算管理，不得舉債付息，避免擴(kuò)大存量債務(wù)規(guī)模。

（五）強(qiáng)化人大對(duì)政府債務(wù)的審查監(jiān)督。全市各級(jí)人大及其常委會(huì)要按照新《預(yù)算法》、中辦《關(guān)于人大預(yù)算審查監(jiān)督重點(diǎn)向支出預(yù)算和政策拓展的指導(dǎo)意見》要求，抓緊研究完善對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機(jī)制，健全審查監(jiān)督程序，硬化政府預(yù)算約束，堅(jiān)決制止無序舉債搞建設(shè)，規(guī)范舉債融資行為。各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每半年向同級(jí)人大書面報(bào)告政府債務(wù)的管理情況和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。