關于全市地方政府性債務情況的調(diào)研報告

2019年5月28日 在盤錦市第八屆人民代表大會常務委員會第十二次會議上

市人大財政經(jīng)濟委員會

　　根據(jù)市人大常委會工作要點安排,為了全面掌握全市地方政府性債務管理和使用情況,市人大財政經(jīng)濟委員會對全市地方政府性債務情況進行了調(diào)研，聽取了市財政局等相關部門情況的匯報，并進行了座談?，F(xiàn)將有關情況報告如下:

　　一、基本情況

　　通過調(diào)研了解到，我市各級政府普遍存在政府債務，這些債務主要集中于市本級和遼東灣經(jīng)濟區(qū)，其規(guī)模占全市政府債務的70%以上。我市地方政府性債務主要用于彌補我市經(jīng)濟建設資金的不足，加快了地方基礎設施建設，在支持經(jīng)濟發(fā)展、加強改善民生、推進社會事業(yè)發(fā)展、保護生態(tài)環(huán)境等諸多方面發(fā)揮了積極作用?？偟目?，我市地方政府債務雖然規(guī)模較大（635.8億元），但始終控制在省核定的限額以內(nèi)（659.1億元），形成的資產(chǎn)均為優(yōu)良資產(chǎn)，債務風險也總體可控。一是從政府債務投向來看，我市政府債務資金主要投向道路交通、棚改、供水等基礎設施建設領域，具有“建設性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，提高了生產(chǎn)生活水平，提高了城市競爭力，增強了未來經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?。有些債務資金在促進經(jīng)濟園區(qū)基礎設施建設、招商引資、大項目落地方面發(fā)揮了積極作用，有效地增強了稅收潛力，提高了政府抵御風險能力，在招商引資和培植財源方面發(fā)揮了重要作用。二是從償債資金來源看，按照國家現(xiàn)行政策，系統(tǒng)內(nèi)債務本金可以通過借新還舊，利息列入年度預算解決，因此風險可控。三是經(jīng)過幾年的債務置換，系統(tǒng)內(nèi)債務基本置換成了政府債券，不但利息負擔低，而且可通過借新還舊延緩還本壓力。四是近年來全市各級政府及財政部門，在強化政府債務管理和風險防控方面，采取了很多積極有效的措施，例如實施債務置換、限額管理等措施，建立地方政府債務風險調(diào)查統(tǒng)計機制、評估和預警機制、應急救助機制等，已初步形成覆蓋地方政府債務管理各個環(huán)節(jié)的風險防控體系。這些機制和措施，有效地提升了全市各級政府債務管理能力，規(guī)范了政府舉債行為。

　　二、存在問題

　?。ㄒ唬﹥攤芰ζ毡檩^弱。一是償債財力普遍不足。各級政府剔除剛性支出后，可用于償債的財力非常有限。二是資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差。雖然舉債投資形成了一些資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)具有很強的公益性，變現(xiàn)能力較弱。此外，近幾年房地產(chǎn)市場走弱，土地出讓收入大幅下滑，難以滿足償還債務需要，原來通過土地收益實現(xiàn)棚改建設資金自平衡的設想很難實現(xiàn)。

（二）流動性風險凸顯。由于償債能力不足，大多數(shù)地方只能采取借新還舊方式償還政府債務。但自2017年7月全國金融工作會議后，尤其是2018年3月財政部《關于規(guī)范金融企業(yè)對地方政府和國有企業(yè)投融資行為有關問題的通知》（財金〔2018〕23號）出臺后，金融企業(yè)決策更加慎重和規(guī)范，加之受我省企業(yè)債務違約事件影響，融資市場利率持續(xù)攀升，融資難度不斷加大。

（三）個別縣區(qū)地方政府債務風險突出。我市個別縣區(qū)、經(jīng)濟區(qū)已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口，只能通過倒貸、展期、再融資等方式維持。這個問題如果不及時得到解決，可能導致其資金鏈斷裂，甚至影響全市政府信用。

（四）存量債務化解任務艱巨。由于2014年清理甄別時很多應當由政府承擔償還責任的債務未納入系統(tǒng)內(nèi)債務管理，所以只能借新還舊。這種方式不但財務成本較高，而且導致隱性債務不斷增加。

　　三、下步意見建議

（一）增強風險意識，進一步健全債務管理激勵和風險防控機制。要把債務管理情況作為重要指標，納入政府領導政績考核體系，鼓勵引導各級政府真正把債務風險防控擺在重要位置，牢固樹立正確政績觀，合理引導穩(wěn)定社會預期，增強債務風險意識，正確處理發(fā)展與風險的關系，凡是超出本地經(jīng)濟社會發(fā)展水平和財政承受能力的，項目總投資無法落實或資金來源不明確的，以及債務風險防控出現(xiàn)重大問題的，一律不得舉債。加強對政府債務的重點督查和審計，研究出臺終身問責、倒查責任制度辦法。

（二）提高防風險與穩(wěn)增長的關系認識，以高質(zhì)量發(fā)展增強抵御風險能力。防風險，最根本的是要增強償債能力，高質(zhì)量發(fā)展是增強償債能力的根本途徑。因此，在嚴控政府債務的同時，要在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，在項目建設和產(chǎn)業(yè)結構調(diào)整上下功夫，著力培植財源，增強償債能力，從而進一步提升舉債融資能力，實現(xiàn)經(jīng)濟社會發(fā)展的良性循環(huán)。同時，項目建設要堅持量力而行、盡力而為，避免“寅吃卯糧”。要進一步提高財政資金尤其是債務資金配置和使用績效，建立健全“舉債必問效、無效必問責”的政府債務資金績效管理機制。

（三）周密安排精準施策，嚴格防范流動性風險。全市各級政府要在摸清政府債務底數(shù)的基礎上，認真做好政府債務結構分析和風險研判，周密安排應對預案，避免發(fā)生流動性風險。各級政府要與銀行等金融機構密切聯(lián)系，尤其是已經(jīng)出現(xiàn)償債缺口的縣區(qū)政府要加強與金融機構和債權人的溝通協(xié)商，爭取支持，延長存量債務期限，降低債務成本，以時間換空間，堅決避免發(fā)生資金鏈斷裂風險。市財政部門要加大對全市各級政府債務風險的監(jiān)控力度，提早做好相關資金保障準備，必要時及時啟動債務風險應急救助程序。

（四）切實采取有效措施，積極穩(wěn)妥化解債務存量。積極探索運用多種措施和手段化解存量債務，采取市場化手段處置資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)，收益優(yōu)先用于償還地方政府性債務，化解債務存量。仍無法有效化解債務存量的，要及時采取調(diào)整支出結構、申請臨時救助等措施，切實防止政府債務風險問題發(fā)生。全市各級政府要將政府債務利息支出足額納入預算管理，不得舉債付息，避免擴大存量債務規(guī)模。

（五）強化人大對政府債務的審查監(jiān)督。全市各級人大及其常委會要按照新《預算法》、中辦《關于人大預算審查監(jiān)督重點向支出預算和政策拓展的指導意見》要求，抓緊研究完善對地方政府債務的審查監(jiān)督機制，健全審查監(jiān)督程序，硬化政府預算約束，堅決制止無序舉債搞建設，規(guī)范舉債融資行為。各級政府財政部門應當每半年向同級人大書面報告政府債務的管理情況和風險評估報告。