關于《盤錦市文明行為促進條例 （草案）》的起草說明 附加對照表

2019年7月25日在盤錦市第八屆人民代表大會常務委員會第十三次會議上

市政府副市長徐同連

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　我受市人民政府委托，根據(jù)《盤錦市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定和市人大常委會2019年立法計劃要求，就《盤錦市文明行為促進條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）作如下說明：

　　一、制定《盤錦市文明行為促進條例》（以下簡稱《條例》）的必要性

　　1.推動文明行為立法是培育踐行社會主義核心價值觀的具體舉措。黨的十八屆四中全會提出，要“發(fā)揮法治在解決道德領域突出問題的作用”。2018年，中央先后印發(fā)《社會主義核心價值觀融入法治建設立法修法規(guī)劃》《關于進一步把社會主義核心價值觀融入法治建設的指導意見》，明確提出加強道德領域突出問題專項立法。為此，通過制定文明行為促進條例，將社會主義核心價值觀的相關要求轉化為具有可操作性的法律規(guī)范體系，對建立我市培育和踐行社會主義核心價值觀法律保障機制具有十分重要的實踐意義。

　　2.推動文明行為立法是提升市民文明素質(zhì)的迫切需要。近年來，盤錦市民文明素質(zhì)隨著經(jīng)濟社會發(fā)展水平的提高不斷提升。但與此同時，要清醒地看到，在經(jīng)濟社會生活的各方面，一些不文明現(xiàn)象、不文明行為仍然存在，占道經(jīng)營、發(fā)放非法小廣告、車輛亂停亂放、大型犬擾民等突出問題雖經(jīng)多次專項治理，但效果不佳，反彈嚴重，已成為影響市民文明素質(zhì)整體水平的短板。為此，必須通過立法進一步規(guī)范人們的基本文明行為，軟倡導與硬約束一齊抓，逐步推動文明行為內(nèi)化為個人自覺，固化為社會良好風尚。

　　3.推動文明行為立法是鞏固文明城市創(chuàng)建成果的切實保障。經(jīng)過多年持續(xù)創(chuàng)建，我市社會文明程度大幅提升。2017年11月，歷經(jīng)14年奮斗，盤錦成功進入全國文明城市行列。要鞏固來之不易的創(chuàng)建成果，就要通過立法工作，系統(tǒng)總結并固化我市在文明城市創(chuàng)建中積累的管理體制、工作機制、方法載體等成功經(jīng)驗，并對一些頑癥固疾、問題短板予以重點整治和逐項提升。特別是要通過立法工作，把各級各部門在文明行為促進、管理和執(zhí)法等方面所承擔的職責任務厘清，做到有據(jù)可循、有法可依。

　　4.推動文明行為立法是彌補文明方面立法不足的實際需求。目前，在國家、省級層面尚無文明行為促進工作方面專門的法律法規(guī)。我市的《盤錦市濕地保護條例》《盤錦市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《盤錦市物業(yè)管理條例》雖然均有一定的文明行為規(guī)范內(nèi)容，但由于角度不同，未能規(guī)范全部文明行為，亟待一部專門法律對文明行為進行規(guī)范。

　　5.推動文明行為立法是凸顯城市文明的重要標志。自2013年《深圳經(jīng)濟特區(qū)文明行為促進條例》頒布實施后，2015年的武漢、杭州，2016年的青島、烏魯木齊，2017年后的寧波、鄭州、太原、紹興、荊州、無錫、揚州、湖州、廈門、天津等地紛紛制定《文明行為促進條例》，全國文明城市的文明行為立法比例不斷提高，文明行為立法工作已經(jīng)成為城市文明建設的顯著標志。

　　二、關于《條例（草案）》的起草過程

　　1.領導重視。2018年7月，經(jīng)市委批準，市人大常委會將《條例》納入《盤錦市第八屆人民代表大會常務委員會立法規(guī)劃（2018—2022年）》；2019年1月，經(jīng)市人大常委會黨組會議討論研究并經(jīng)市委批準，將其確定為本年度立法制定項目。期間，市委兩次召開常委會，安排部署文明行為促進條例立法工作；市人大常委會召開立法工作會議，成立立法工作領導小組；市人大常委會領導及專門委員會領導多次聽取進展情況匯報，指導起草具體工作；市委常委、宣傳部部長馮英多次調(diào)度文明立法工作，召開市委宣傳部部務會和宣傳系統(tǒng)干部座談會，專題研究討論《條例草案（送審稿）》總體結構、具體條款、法律執(zhí)行等相關問題，明確修改意見。各級領導的高度重視，保障了工作順利開展。

　　2.深入調(diào)研。市創(chuàng)城辦于2018年3月至5月展開域內(nèi)調(diào)研工作，先后撰寫了5篇調(diào)研報告。2018年10月，與市人大教科文衛(wèi)委組成調(diào)研組，歷時一周進行域外考察，赴寧波、湖州、紹興、無錫等文明行為促進立法先行城市進行調(diào)研考察，詳細了解這些城市的立法程序、立法模式、立法經(jīng)驗，以及文明行為促進條例施行后的落實情況、運行情況與執(zhí)法情況，為我市《條例》的起草推進奠定了堅實基礎。

　　3.善納民意。起草采取開放積極、兼容并蓄的態(tài)度，注重開門立法、民主立法，拓寬公民有序參與的立法途徑。為確定《條例》需要重點治理的不文明行為，我們組織開展市民最反感的“十大不文明行為”問卷調(diào)查，問卷在《盤錦日報》《遼河晚報》、盤錦廣播電視臺以及“盤錦發(fā)布”“文明盤錦”微信公眾號等媒介發(fā)布，線上線下共計11.6萬余人次直接參與，最終確定了市民反映突出、創(chuàng)建達標困難的十多條不文明行為，為《條例》起草提供了重要參考依據(jù)。

　4.廣求意見。召開61場征求意見座談會，其中市級層面專題座談會11場，涵蓋64個市直部門，機關干部、一線職工、縣區(qū)精神文明辦主任、社區(qū)干部、國企負責人、社會組織負責人、志愿服務組織負責人及道德模范、身邊好人、律師、民營企業(yè)家代表等400余人參加座談，累計征集意見建議1650余條次。赴縣區(qū)召開座談會4場，各縣區(qū)干部、職工及群眾代表共60余人參會，累計征集意見建議200余條次。組織街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）市民座談會46場，基層干部、醫(yī)生、教師、社區(qū)居民等605人參加，三區(qū)梳理匯總意見585條次。

　　5.充分論證。一是會議論證。4月17日至4月19日，組織市城管執(zhí)法局、市市場監(jiān)管局、市文旅廣電局、市生態(tài)環(huán)境局、市交通運輸局等執(zhí)法部門召開論證會7場。就《條例草案（送審稿）》涉及的罰則和執(zhí)法可行性等相關問題，專訪執(zhí)法部門，逐項敲定。二是書面論證。書面征求112家市直、中省直駐盤單位、部門，32位離退休老干部，9位民主黨派負責人及縣區(qū)四大班子領導意見。各部門各單位及各位領導、同志從各自實際出發(fā)，經(jīng)過多次討論研究，形成了書面意見并反饋給起草團隊。

　　6.高效起草。為確保立法質(zhì)量，市創(chuàng)城辦聘請了大連理工大學知識產(chǎn)權學院專家團隊全程提供法律服務。專家團隊自2018年12月著手起草，至2019年5月初，在充分吸納各方意見建議的基礎上，經(jīng)反復推敲論證，逐款逐項推敲，逐字逐句打磨，多次集體研討，近百次大小修改， 2019年6月12日，市政府八屆23次常務會議審查了《盤錦市文明行為促進條例（送審稿）》，就會議提出的修改意見和建議，再次進行完善，形成了《條例（草案）》現(xiàn)稿。

　　三、需要說明的主要問題

　　1.《條例（草案）》的法律依據(jù)?！稐l例草案（送審稿）》主要依據(jù)《民法總則》《行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《遼寧省愛國衛(wèi)生管理條例》等一百余部法律、法規(guī)，參閱了黨中央、國務院相關文件，借鑒了天津、深圳、武漢、西安、昆明、無錫、濟南、青島、鄭州、寧波、湖州、紹興、舟山、萊蕪等城市的經(jīng)驗做法，結合我市實際而制定。

　　2.《條例（草案）》的基本框架?！稐l例（草案）》共有五章五十一條。第一章“總則”（第一至第七條，共七條）。本章主要確定“立法的目的”“條例的適用范圍”，界定了“文明行為”的含義，規(guī)定了文明行為促進工作的原則、機制、職責和財政保障。第二章“倡導與規(guī)范”（第八至十一條，共四條）。本章采用列舉方式，對“十二類”引領性文明行為進行倡導，對“八類”高尚道德品質(zhì)的文明行為進行鼓勵，對“十九類”不文明行為進行重點治理。第三章“職責與保障”（第十二至四十一條，共三十條）。本章對文明行為促進工作具有重要職能的單位、部門設定職責，對有執(zhí)法職能的單位、部門進行執(zhí)法授權。第四章“法律責任”（第四十二至五十條，共九條）。本章主要對違反重點治理條款的不文明行為人進行法律處置。第五章“附則”（第五十一條，共一條）。本章確定本條例正式實施的時間。

　　3.《條例（草案）》起草的基本原則?！稐l例草案（送審稿）》從盤錦實際、文明行為促進工作實際出發(fā)，力求短而精，目的明，效果好，立得住，真管用。一是堅持問題與目標導向的原則?！稐l例（草案）》立足盤錦文明建設實際，充分考慮到各部門文明行為促進的內(nèi)容、方式、主體、保障措施等，形成一個嚴密的邏輯體系。二是堅持有地方特色的原則?！稐l例（草案）》立足盤錦市情實際，滿足人民群眾對美好生活的向往，傾聽市民呼聲，在廣泛調(diào)研、問卷調(diào)查、征求意見的基礎上，把群眾意見體現(xiàn)在重點治理部分。三是堅持不重復立法不越權立法的原則。立足盤錦法治建設進程，我市已頒布實施的前三部條例中，有相當一部分規(guī)范涉及文明行為，并且處罰措施已經(jīng)完備，在《條例（草案）》起草及吸納各界意見時，未再重復。對“法律責任”部分反復推敲論證，避免越權立法。四是堅持可操作性的原則。立足可操作性的實際，充分考慮和論證應處罰的行為，做到及時發(fā)現(xiàn)、有效制止、可調(diào)查取證、能嚴格執(zhí)法。

　　4.《條例（草案）》將工作經(jīng)驗上升為文明行為促進機制。在《條例（草案）》中，我們將文明城市創(chuàng)建工作過程中形成的黨委統(tǒng)一領導、文明委統(tǒng)籌推進、政府組織實施、各方分工負責、全社會積極參與的工作機制固化為法律條款，作為文明行為促進工作的長效機制。

　　5.《條例（草案）》用鼓勵性和支持性條款促進文明行為。一是對“十二類”引領性文明行為進行倡導。內(nèi)容涵蓋了社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德、文明交通、文明旅游、文明觀賽、文明觀演、文明閱讀、移風易俗、社會風尚、生態(tài)文明、保護知識產(chǎn)權等。二是對“八類”高尚道德品質(zhì)的文明行為進行鼓勵。內(nèi)容涵蓋了公益活動、慈善活動、志愿服務活動、見義勇為、緊急現(xiàn)場救護、無償獻血、捐獻人體組織器官、設立公益服務點和母嬰室等。三是建立表彰、獎勵、嘉許制度。規(guī)定市、縣（區(qū)）建立本級文明行為表彰、獎勵制度，建立健全先進模范人物幫扶、禮遇制度。對在踐行十二類引領性文明行為、八類高尚道德品質(zhì)的文明行為中，受到表彰的公民，應當獲得禮遇，以此作為公民道德建設的風向標。四是建立誠信記錄制度。建立個人文明行為信用檔案，個人參與本條例所鼓勵的文明行為，應獲得相應文明行為信用積分，積分作為個人評先評優(yōu)、獲得各項政策優(yōu)惠待遇的重要依據(jù)。五是設立文明行為促進日。設立文明行為促進日，為國內(nèi)同類立法中我市首創(chuàng)。將9月20日（全國“公民道德宣傳日”）定為我市文明行為促進日，每年確立主題并開展相關活動，能夠使精神文明建設具有常態(tài)化、針對性和實效性。文明行為促進日還可成為創(chuàng)城迎檢的全民動員日。

　　6.《條例（草案）》用強制性和懲戒性條款促進文明行為。一是對不文明行為進行處罰?！稐l例草案（送審稿）》列舉了涵蓋公共秩序、交通出行、社區(qū)文明、環(huán)境保護、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡空間等方面20項禁止性不文明行為，明確了具體的處罰規(guī)定，設定了相關執(zhí)法職責。同時規(guī)定了執(zhí)法協(xié)查、從重處罰、處罰記錄、社會服務、執(zhí)法監(jiān)督等問題。這些處罰規(guī)定，在起草時經(jīng)過了精確的論證，并與相關部門達成一致意見。二是對不文明行為人或單位曝光。相關行政主管部門對不文明行為人采取適當方式在適當范圍和時限內(nèi)予以曝光；行政執(zhí)法部門可以將行政處罰決定告知不文明行為人所在單位或者村（居）民委員會，對其進行教育。三是建立負面信用信息記錄。違反本條例規(guī)定并受到行政處罰的，記入文明行為信用信息記錄，并扣除文明行為信用積分。四是設立社會服務制度。違法行為應當受到行政罰款處罰的，違法行為人可以向行政主管部門申請參加相關社會服務，完成相應的社會服務，可以依法從輕、減輕或者不予罰款處罰。

　　7.《條例（草案）》用社會共治的方式實現(xiàn)文明行為促進。一是確立投訴舉報工作機制。《條例（草案）》規(guī)定，任何單位和個人有權對文明行為促進工作提出意見和建議、投訴和舉報，市和區(qū)縣人民政府應當建立不文明行為投訴、舉報平臺，及時查處、反饋結果。二是確立群眾自治機制?！稐l例（草案）》規(guī)定，鼓勵自治組織，在制定自治規(guī)范時，對文明行為相關內(nèi)容予以具體約定，形成社會自律。三是確立執(zhí)法合作工作機制。相關執(zhí)法部門應當建立證據(jù)采集、信息共享、執(zhí)法合作機制。四是確立人大常委會機關工作監(jiān)督機制。各級人大常委會應當通過聽取專項工作報告、開展執(zhí)法檢查等方式，加強對本行政區(qū)域內(nèi)文明行為促進工作的監(jiān)督。

　　《條例（草案）》的起草工作，始終堅持認識到位、宣傳到位、程序到位、標準到位、配合到位。市創(chuàng)城辦、市人大教科委、法制（法工）委、市司法局相關領導和工作人員，全程介入起草工作，對每一稿都嚴格審查，充分評估，反復論證，認真完善；積極參與市直及縣區(qū)層面的征求意見座談會，既對起草工作提出具體指導意見，保障了起草的質(zhì)量；又對群眾講解相關法律知識，厘清了道德與法治的關系。各有關部門積極配合，群策群力，建言獻策，主動對接，共同研究。達到了同步介入、同步調(diào)研、同步起草、同步宣傳的要求?！稐l例（草案）》的條款，涵蓋了政府及其相關行政管理部門、單位在文明行為促進工作中承擔的鼓勵引導、違法懲誡、宣傳教育、保障監(jiān)督等職責，也包含了市民群眾參與文明行為促進工作的方式、途徑以及相關權利與義務，體現(xiàn)了我市文明行為促進工作主體的廣泛性、方式的多樣性、措施的實效性。在保持法規(guī)體例完整、結構清晰的同時，做到亮點凸顯、重點突出，有十分顯著的地方特色。

　　《條例（草案）》和以上說明，請予審議。

     附件  《盤錦市文明行為促進條例（草案）》立法對照表.docx