關(guān)于《盤錦市文明行為促進(jìn)條例 （草案）》的起草說明 附加對(duì)照表

2019年7月25日在盤錦市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十三次會(huì)議上

市政府副市長徐同連

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　我受市人民政府委托，根據(jù)《盤錦市制定地方性法規(guī)條例》規(guī)定和市人大常委會(huì)2019年立法計(jì)劃要求，就《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》）作如下說明：

　　一、制定《盤錦市文明行為促進(jìn)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）的必要性

　　1.推動(dòng)文明行為立法是培育踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀的具體舉措。黨的十八屆四中全會(huì)提出，要“發(fā)揮法治在解決道德領(lǐng)域突出問題的作用”。2018年，中央先后印發(fā)《社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)立法修法規(guī)劃》《關(guān)于進(jìn)一步把社會(huì)主義核心價(jià)值觀融入法治建設(shè)的指導(dǎo)意見》，明確提出加強(qiáng)道德領(lǐng)域突出問題專項(xiàng)立法。為此，通過制定文明行為促進(jìn)條例，將社會(huì)主義核心價(jià)值觀的相關(guān)要求轉(zhuǎn)化為具有可操作性的法律規(guī)范體系，對(duì)建立我市培育和踐行社會(huì)主義核心價(jià)值觀法律保障機(jī)制具有十分重要的實(shí)踐意義。

　　2.推動(dòng)文明行為立法是提升市民文明素質(zhì)的迫切需要。近年來，盤錦市民文明素質(zhì)隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的提高不斷提升。但與此同時(shí)，要清醒地看到，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的各方面，一些不文明現(xiàn)象、不文明行為仍然存在，占道經(jīng)營、發(fā)放非法小廣告、車輛亂停亂放、大型犬?dāng)_民等突出問題雖經(jīng)多次專項(xiàng)治理，但效果不佳，反彈嚴(yán)重，已成為影響市民文明素質(zhì)整體水平的短板。為此，必須通過立法進(jìn)一步規(guī)范人們的基本文明行為，軟倡導(dǎo)與硬約束一齊抓，逐步推動(dòng)文明行為內(nèi)化為個(gè)人自覺，固化為社會(huì)良好風(fēng)尚。

　　3.推動(dòng)文明行為立法是鞏固文明城市創(chuàng)建成果的切實(shí)保障。經(jīng)過多年持續(xù)創(chuàng)建，我市社會(huì)文明程度大幅提升。2017年11月，歷經(jīng)14年奮斗，盤錦成功進(jìn)入全國文明城市行列。要鞏固來之不易的創(chuàng)建成果，就要通過立法工作，系統(tǒng)總結(jié)并固化我市在文明城市創(chuàng)建中積累的管理體制、工作機(jī)制、方法載體等成功經(jīng)驗(yàn)，并對(duì)一些頑癥固疾、問題短板予以重點(diǎn)整治和逐項(xiàng)提升。特別是要通過立法工作，把各級(jí)各部門在文明行為促進(jìn)、管理和執(zhí)法等方面所承擔(dān)的職責(zé)任務(wù)厘清，做到有據(jù)可循、有法可依。

　　4.推動(dòng)文明行為立法是彌補(bǔ)文明方面立法不足的實(shí)際需求。目前，在國家、省級(jí)層面尚無文明行為促進(jìn)工作方面專門的法律法規(guī)。我市的《盤錦市濕地保護(hù)條例》《盤錦市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》《盤錦市物業(yè)管理?xiàng)l例》雖然均有一定的文明行為規(guī)范內(nèi)容，但由于角度不同，未能規(guī)范全部文明行為，亟待一部專門法律對(duì)文明行為進(jìn)行規(guī)范。

　　5.推動(dòng)文明行為立法是凸顯城市文明的重要標(biāo)志。自2013年《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文明行為促進(jìn)條例》頒布實(shí)施后，2015年的武漢、杭州，2016年的青島、烏魯木齊，2017年后的寧波、鄭州、太原、紹興、荊州、無錫、揚(yáng)州、湖州、廈門、天津等地紛紛制定《文明行為促進(jìn)條例》，全國文明城市的文明行為立法比例不斷提高，文明行為立法工作已經(jīng)成為城市文明建設(shè)的顯著標(biāo)志。

　　二、關(guān)于《條例（草案）》的起草過程

　　1.領(lǐng)導(dǎo)重視。2018年7月，經(jīng)市委批準(zhǔn)，市人大常委會(huì)將《條例》納入《盤錦市第八屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)立法規(guī)劃（2018—2022年）》；2019年1月，經(jīng)市人大常委會(huì)黨組會(huì)議討論研究并經(jīng)市委批準(zhǔn)，將其確定為本年度立法制定項(xiàng)目。期間，市委兩次召開常委會(huì)，安排部署文明行為促進(jìn)條例立法工作；市人大常委會(huì)召開立法工作會(huì)議，成立立法工作領(lǐng)導(dǎo)小組；市人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及專門委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)多次聽取進(jìn)展情況匯報(bào)，指導(dǎo)起草具體工作；市委常委、宣傳部部長馮英多次調(diào)度文明立法工作，召開市委宣傳部部務(wù)會(huì)和宣傳系統(tǒng)干部座談會(huì)，專題研究討論《條例草案（送審稿）》總體結(jié)構(gòu)、具體條款、法律執(zhí)行等相關(guān)問題，明確修改意見。各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的高度重視，保障了工作順利開展。

　　2.深入調(diào)研。市創(chuàng)城辦于2018年3月至5月展開域內(nèi)調(diào)研工作，先后撰寫了5篇調(diào)研報(bào)告。2018年10月，與市人大教科文衛(wèi)委組成調(diào)研組，歷時(shí)一周進(jìn)行域外考察，赴寧波、湖州、紹興、無錫等文明行為促進(jìn)立法先行城市進(jìn)行調(diào)研考察，詳細(xì)了解這些城市的立法程序、立法模式、立法經(jīng)驗(yàn)，以及文明行為促進(jìn)條例施行后的落實(shí)情況、運(yùn)行情況與執(zhí)法情況，為我市《條例》的起草推進(jìn)奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

　　3.善納民意。起草采取開放積極、兼容并蓄的態(tài)度，注重開門立法、民主立法，拓寬公民有序參與的立法途徑。為確定《條例》需要重點(diǎn)治理的不文明行為，我們組織開展市民最反感的“十大不文明行為”問卷調(diào)查，問卷在《盤錦日?qǐng)?bào)》《遼河晚報(bào)》、盤錦廣播電視臺(tái)以及“盤錦發(fā)布”“文明盤錦”微信公眾號(hào)等媒介發(fā)布，線上線下共計(jì)11.6萬余人次直接參與，最終確定了市民反映突出、創(chuàng)建達(dá)標(biāo)困難的十多條不文明行為，為《條例》起草提供了重要參考依據(jù)。

　4.廣求意見。召開61場(chǎng)征求意見座談會(huì)，其中市級(jí)層面專題座談會(huì)11場(chǎng)，涵蓋64個(gè)市直部門，機(jī)關(guān)干部、一線職工、縣區(qū)精神文明辦主任、社區(qū)干部、國企負(fù)責(zé)人、社會(huì)組織負(fù)責(zé)人、志愿服務(wù)組織負(fù)責(zé)人及道德模范、身邊好人、律師、民營企業(yè)家代表等400余人參加座談，累計(jì)征集意見建議1650余條次。赴縣區(qū)召開座談會(huì)4場(chǎng)，各縣區(qū)干部、職工及群眾代表共60余人參會(huì)，累計(jì)征集意見建議200余條次。組織街道（鎮(zhèn)）、社區(qū)（村）市民座談會(huì)46場(chǎng)，基層干部、醫(yī)生、教師、社區(qū)居民等605人參加，三區(qū)梳理匯總意見585條次。

　　5.充分論證。一是會(huì)議論證。4月17日至4月19日，組織市城管執(zhí)法局、市市場(chǎng)監(jiān)管局、市文旅廣電局、市生態(tài)環(huán)境局、市交通運(yùn)輸局等執(zhí)法部門召開論證會(huì)7場(chǎng)。就《條例草案（送審稿）》涉及的罰則和執(zhí)法可行性等相關(guān)問題，專訪執(zhí)法部門，逐項(xiàng)敲定。二是書面論證。書面征求112家市直、中省直駐盤單位、部門，32位離退休老干部，9位民主黨派負(fù)責(zé)人及縣區(qū)四大班子領(lǐng)導(dǎo)意見。各部門各單位及各位領(lǐng)導(dǎo)、同志從各自實(shí)際出發(fā)，經(jīng)過多次討論研究，形成了書面意見并反饋給起草團(tuán)隊(duì)。

　　6.高效起草。為確保立法質(zhì)量，市創(chuàng)城辦聘請(qǐng)了大連理工大學(xué)知識(shí)產(chǎn)權(quán)學(xué)院專家團(tuán)隊(duì)全程提供法律服務(wù)。專家團(tuán)隊(duì)自2018年12月著手起草，至2019年5月初，在充分吸納各方意見建議的基礎(chǔ)上，經(jīng)反復(fù)推敲論證，逐款逐項(xiàng)推敲，逐字逐句打磨，多次集體研討，近百次大小修改， 2019年6月12日，市政府八屆23次常務(wù)會(huì)議審查了《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（送審稿）》，就會(huì)議提出的修改意見和建議，再次進(jìn)行完善，形成了《條例（草案）》現(xiàn)稿。

　　三、需要說明的主要問題

　　1.《條例（草案）》的法律依據(jù)。《條例草案（送審稿）》主要依據(jù)《民法總則》《行政處罰法》《中華人民共和國治安管理處罰法》《中華人民共和國道路交通安全法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《遼寧省愛國衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等一百余部法律、法規(guī)，參閱了黨中央、國務(wù)院相關(guān)文件，借鑒了天津、深圳、武漢、西安、昆明、無錫、濟(jì)南、青島、鄭州、寧波、湖州、紹興、舟山、萊蕪等城市的經(jīng)驗(yàn)做法，結(jié)合我市實(shí)際而制定。

　　2.《條例（草案）》的基本框架。《條例（草案）》共有五章五十一條。第一章“總則”（第一至第七條，共七條）。本章主要確定“立法的目的”“條例的適用范圍”，界定了“文明行為”的含義，規(guī)定了文明行為促進(jìn)工作的原則、機(jī)制、職責(zé)和財(cái)政保障。第二章“倡導(dǎo)與規(guī)范”（第八至十一條，共四條）。本章采用列舉方式，對(duì)“十二類”引領(lǐng)性文明行為進(jìn)行倡導(dǎo)，對(duì)“八類”高尚道德品質(zhì)的文明行為進(jìn)行鼓勵(lì)，對(duì)“十九類”不文明行為進(jìn)行重點(diǎn)治理。第三章“職責(zé)與保障”（第十二至四十一條，共三十條）。本章對(duì)文明行為促進(jìn)工作具有重要職能的單位、部門設(shè)定職責(zé)，對(duì)有執(zhí)法職能的單位、部門進(jìn)行執(zhí)法授權(quán)。第四章“法律責(zé)任”（第四十二至五十條，共九條）。本章主要對(duì)違反重點(diǎn)治理?xiàng)l款的不文明行為人進(jìn)行法律處置。第五章“附則”（第五十一條，共一條）。本章確定本條例正式實(shí)施的時(shí)間。

　　3.《條例（草案）》起草的基本原則?！稐l例草案（送審稿）》從盤錦實(shí)際、文明行為促進(jìn)工作實(shí)際出發(fā)，力求短而精，目的明，效果好，立得住，真管用。一是堅(jiān)持問題與目標(biāo)導(dǎo)向的原則。《條例（草案）》立足盤錦文明建設(shè)實(shí)際，充分考慮到各部門文明行為促進(jìn)的內(nèi)容、方式、主體、保障措施等，形成一個(gè)嚴(yán)密的邏輯體系。二是堅(jiān)持有地方特色的原則?！稐l例（草案）》立足盤錦市情實(shí)際，滿足人民群眾對(duì)美好生活的向往，傾聽市民呼聲，在廣泛調(diào)研、問卷調(diào)查、征求意見的基礎(chǔ)上，把群眾意見體現(xiàn)在重點(diǎn)治理部分。三是堅(jiān)持不重復(fù)立法不越權(quán)立法的原則。立足盤錦法治建設(shè)進(jìn)程，我市已頒布實(shí)施的前三部條例中，有相當(dāng)一部分規(guī)范涉及文明行為，并且處罰措施已經(jīng)完備，在《條例（草案）》起草及吸納各界意見時(shí)，未再重復(fù)。對(duì)“法律責(zé)任”部分反復(fù)推敲論證，避免越權(quán)立法。四是堅(jiān)持可操作性的原則。立足可操作性的實(shí)際，充分考慮和論證應(yīng)處罰的行為，做到及時(shí)發(fā)現(xiàn)、有效制止、可調(diào)查取證、能嚴(yán)格執(zhí)法。

　　4.《條例（草案）》將工作經(jīng)驗(yàn)上升為文明行為促進(jìn)機(jī)制。在《條例（草案）》中，我們將文明城市創(chuàng)建工作過程中形成的黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、文明委統(tǒng)籌推進(jìn)、政府組織實(shí)施、各方分工負(fù)責(zé)、全社會(huì)積極參與的工作機(jī)制固化為法律條款，作為文明行為促進(jìn)工作的長效機(jī)制。

　　5.《條例（草案）》用鼓勵(lì)性和支持性條款促進(jìn)文明行為。一是對(duì)“十二類”引領(lǐng)性文明行為進(jìn)行倡導(dǎo)。內(nèi)容涵蓋了社會(huì)公德、職業(yè)道德、家庭美德、個(gè)人品德、文明交通、文明旅游、文明觀賽、文明觀演、文明閱讀、移風(fēng)易俗、社會(huì)風(fēng)尚、生態(tài)文明、保護(hù)知識(shí)產(chǎn)權(quán)等。二是對(duì)“八類”高尚道德品質(zhì)的文明行為進(jìn)行鼓勵(lì)。內(nèi)容涵蓋了公益活動(dòng)、慈善活動(dòng)、志愿服務(wù)活動(dòng)、見義勇為、緊急現(xiàn)場(chǎng)救護(hù)、無償獻(xiàn)血、捐獻(xiàn)人體組織器官、設(shè)立公益服務(wù)點(diǎn)和母嬰室等。三是建立表彰、獎(jiǎng)勵(lì)、嘉許制度。規(guī)定市、縣（區(qū)）建立本級(jí)文明行為表彰、獎(jiǎng)勵(lì)制度，建立健全先進(jìn)模范人物幫扶、禮遇制度。對(duì)在踐行十二類引領(lǐng)性文明行為、八類高尚道德品質(zhì)的文明行為中，受到表彰的公民，應(yīng)當(dāng)獲得禮遇，以此作為公民道德建設(shè)的風(fēng)向標(biāo)。四是建立誠信記錄制度。建立個(gè)人文明行為信用檔案，個(gè)人參與本條例所鼓勵(lì)的文明行為，應(yīng)獲得相應(yīng)文明行為信用積分，積分作為個(gè)人評(píng)先評(píng)優(yōu)、獲得各項(xiàng)政策優(yōu)惠待遇的重要依據(jù)。五是設(shè)立文明行為促進(jìn)日。設(shè)立文明行為促進(jìn)日，為國內(nèi)同類立法中我市首創(chuàng)。將9月20日（全國“公民道德宣傳日”）定為我市文明行為促進(jìn)日，每年確立主題并開展相關(guān)活動(dòng)，能夠使精神文明建設(shè)具有常態(tài)化、針對(duì)性和實(shí)效性。文明行為促進(jìn)日還可成為創(chuàng)城迎檢的全民動(dòng)員日。

　　6.《條例（草案）》用強(qiáng)制性和懲戒性條款促進(jìn)文明行為。一是對(duì)不文明行為進(jìn)行處罰?！稐l例草案（送審稿）》列舉了涵蓋公共秩序、交通出行、社區(qū)文明、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、網(wǎng)絡(luò)空間等方面20項(xiàng)禁止性不文明行為，明確了具體的處罰規(guī)定，設(shè)定了相關(guān)執(zhí)法職責(zé)。同時(shí)規(guī)定了執(zhí)法協(xié)查、從重處罰、處罰記錄、社會(huì)服務(wù)、執(zhí)法監(jiān)督等問題。這些處罰規(guī)定，在起草時(shí)經(jīng)過了精確的論證，并與相關(guān)部門達(dá)成一致意見。二是對(duì)不文明行為人或單位曝光。相關(guān)行政主管部門對(duì)不文明行為人采取適當(dāng)方式在適當(dāng)范圍和時(shí)限內(nèi)予以曝光；行政執(zhí)法部門可以將行政處罰決定告知不文明行為人所在單位或者村（居）民委員會(huì)，對(duì)其進(jìn)行教育。三是建立負(fù)面信用信息記錄。違反本條例規(guī)定并受到行政處罰的，記入文明行為信用信息記錄，并扣除文明行為信用積分。四是設(shè)立社會(huì)服務(wù)制度。違法行為應(yīng)當(dāng)受到行政罰款處罰的，違法行為人可以向行政主管部門申請(qǐng)參加相關(guān)社會(huì)服務(wù)，完成相應(yīng)的社會(huì)服務(wù)，可以依法從輕、減輕或者不予罰款處罰。

　　7.《條例（草案）》用社會(huì)共治的方式實(shí)現(xiàn)文明行為促進(jìn)。一是確立投訴舉報(bào)工作機(jī)制。《條例（草案）》規(guī)定，任何單位和個(gè)人有權(quán)對(duì)文明行為促進(jìn)工作提出意見和建議、投訴和舉報(bào)，市和區(qū)縣人民政府應(yīng)當(dāng)建立不文明行為投訴、舉報(bào)平臺(tái)，及時(shí)查處、反饋結(jié)果。二是確立群眾自治機(jī)制?！稐l例（草案）》規(guī)定，鼓勵(lì)自治組織，在制定自治規(guī)范時(shí)，對(duì)文明行為相關(guān)內(nèi)容予以具體約定，形成社會(huì)自律。三是確立執(zhí)法合作工作機(jī)制。相關(guān)執(zhí)法部門應(yīng)當(dāng)建立證據(jù)采集、信息共享、執(zhí)法合作機(jī)制。四是確立人大常委會(huì)機(jī)關(guān)工作監(jiān)督機(jī)制。各級(jí)人大常委會(huì)應(yīng)當(dāng)通過聽取專項(xiàng)工作報(bào)告、開展執(zhí)法檢查等方式，加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)文明行為促進(jìn)工作的監(jiān)督。

　　《條例（草案）》的起草工作，始終堅(jiān)持認(rèn)識(shí)到位、宣傳到位、程序到位、標(biāo)準(zhǔn)到位、配合到位。市創(chuàng)城辦、市人大教科委、法制（法工）委、市司法局相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和工作人員，全程介入起草工作，對(duì)每一稿都嚴(yán)格審查，充分評(píng)估，反復(fù)論證，認(rèn)真完善；積極參與市直及縣區(qū)層面的征求意見座談會(huì)，既對(duì)起草工作提出具體指導(dǎo)意見，保障了起草的質(zhì)量；又對(duì)群眾講解相關(guān)法律知識(shí)，厘清了道德與法治的關(guān)系。各有關(guān)部門積極配合，群策群力，建言獻(xiàn)策，主動(dòng)對(duì)接，共同研究。達(dá)到了同步介入、同步調(diào)研、同步起草、同步宣傳的要求?！稐l例（草案）》的條款，涵蓋了政府及其相關(guān)行政管理部門、單位在文明行為促進(jìn)工作中承擔(dān)的鼓勵(lì)引導(dǎo)、違法懲誡、宣傳教育、保障監(jiān)督等職責(zé)，也包含了市民群眾參與文明行為促進(jìn)工作的方式、途徑以及相關(guān)權(quán)利與義務(wù)，體現(xiàn)了我市文明行為促進(jìn)工作主體的廣泛性、方式的多樣性、措施的實(shí)效性。在保持法規(guī)體例完整、結(jié)構(gòu)清晰的同時(shí)，做到亮點(diǎn)凸顯、重點(diǎn)突出，有十分顯著的地方特色。

　　《條例（草案）》和以上說明，請(qǐng)予審議。

     附件  《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（草案）》立法對(duì)照表.docx