盤錦市人大 法制委關(guān)于《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（草案）》修改情況和主要問題的報告（修改條例與附件）
——2019年9月25日在盤錦市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十五次會議上
市人民代表大會法制委員會主任委員 劉念東
主任、副主任、秘書長、各位委員：
2019年7月25日，市八屆人大常委會第十三次會議對《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（草案）》（以下簡稱草案）進(jìn)行了第一次審議。會后，法制（工）委在市人大常委會網(wǎng)站上公布了草案，公開征求社會公眾意見；8月8日，召開了由法制（工）委、市文明辦和市司法局共同參加的座談會，就相關(guān)問題進(jìn)行溝通交流，研究修改工作；8月19日，召開由縣區(qū)人大組織相關(guān)人員參加的征求意見座談會，聽取了相關(guān)部門工作人員、基層人大代表及村黨支部書記、社區(qū)負(fù)責(zé)人的建議；8月23日至9月3日期間，委托6家立法基層聯(lián)系點(diǎn)和市法學(xué)會廣泛調(diào)研，并再次書面征求了縣區(qū)人大的建議；為進(jìn)一步增強(qiáng)立法的科學(xué)性，9月5日，法制（工）委邀請市人大常委會立法專家顧問，召開了立法論證會。9月6日至15日，法制（工）委會同市司法局、市文明辦，根據(jù)常委會組成人員的審議意見、社會各方面的意見建議，對草案再次進(jìn)行了認(rèn)真研究和修改。9月17日上午，市八屆人大法制委員會召開全體會議，對草案進(jìn)行統(tǒng)一審議，形成了《盤錦市文明行為促進(jìn)條例（草案）》修改稿（以下簡稱修改稿）?，F(xiàn)將草案修改情況和主要問題報告如下：
一、關(guān)于總則部分
1.有的組成人員提出，草案第一條“提升城鄉(xiāng)居民文明素質(zhì)和社會文明程度”中的“城鄉(xiāng)居民”概念不準(zhǔn)確，應(yīng)修改為“公民”。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，我國憲法第三十三條規(guī)定，具有中華人民共和國國籍的人都是中華人民共和國公民。而居民是指居住在一定地域范圍內(nèi)的所有人。我市市域范圍內(nèi)的每一個人都是一個文明的因子，建設(shè)更高水平的全國文明城市，離不開我市市域范圍內(nèi)的每一個細(xì)節(jié)和每一個人?！俺青l(xiāng)居民”的概念比“公民”的概念涵蓋更為廣泛，現(xiàn)行法律法規(guī)中也多有“居民”一詞的使用。基于上述考慮，法制委員會建議保留草案原來表述。（修改稿第一條）
2.有的立法專家提出，草案第五條授權(quán)黨的工作機(jī)構(gòu)作為法律實施主體沒有上位法依據(jù)，而且機(jī)構(gòu)名稱表述也不規(guī)范，建議修改完善。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，并按照全國人大常委會法工委《立法技術(shù)規(guī)范（試行）（一）（二）》的要求，建議將該條修改為“市、縣（區(qū)）精神文明建設(shè)指導(dǎo)委員會統(tǒng)籌推進(jìn)本行政區(qū)域內(nèi)的文明行為促進(jìn)工作。市、縣（區(qū)）精神文明建設(shè)工作機(jī)構(gòu)具體負(fù)責(zé)本行政區(qū)域內(nèi)的文明行為促進(jìn)工作，履行以下職責(zé)?！保ㄐ薷母宓谖鍡l）
3.有的立法專家提出，草案第七條第二款中“教育工作者”應(yīng)屬于“國家工作人員”范疇，不需要單獨(dú)列出。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，“國家工作人員”是指國家機(jī)關(guān)中從事公務(wù)的人員。國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、人民團(tuán)體中從事公務(wù)的人員和國家機(jī)關(guān)、國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位委派到非國有公司、企業(yè)、事業(yè)單位、社會團(tuán)體從事公務(wù)的人員，以及其他依照法律從事公務(wù)的人員，以國家工作人員論。因此，教育工作者并非全部屬于國家工作人員，同時，設(shè)立本條的初衷，主要是考慮教育工作者身處教學(xué)一線，能夠更好的以身作則、率先垂范，以點(diǎn)帶面，發(fā)揮表率作用?；谏鲜隹紤]，法制委員會建議保留草案原來表述。（修改稿第七條）
二、關(guān)于倡導(dǎo)與規(guī)范部分
4.有的立法專家提出，草案第八條單位和個人除應(yīng)當(dāng)遵守法律、法規(guī)之外還應(yīng)當(dāng)遵守憲法，而且既然是“行為規(guī)范”就不應(yīng)區(qū)分“有關(guān)”和無關(guān)，建議增加“憲法”，刪除“有關(guān)”。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，憲法是根本法，是治國安邦的總章程，2018年憲法修正案，在總綱中加入了“倡導(dǎo)社會主義核心價值觀”的表述，我市文明行為促進(jìn)條例的宗旨也與之相契合。故采納該意見。建議將該款修改為“單位和個人應(yīng)當(dāng)遵守憲法和法律、法規(guī)，遵守市民文明公約、村規(guī)民約、行業(yè)規(guī)范、學(xué)生守則及其他行為規(guī)范，自覺踐行文明行為?！保ㄐ薷母宓诎藯l）
5.有的人大代表提出，草案第九條倡導(dǎo)行為雖然內(nèi)容較充實，但邏輯不夠清晰，建議調(diào)整第九條內(nèi)部款項的順序。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，按照“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)”的邏輯順序?qū)υ摋l進(jìn)行調(diào)整，并且為使草案更接地氣更有可操作性，對內(nèi)容也進(jìn)行了細(xì)化和拆分。同時，為了與第四條“社會公德、職業(yè)道德、家庭美德、個人品德建設(shè)”內(nèi)容有所呼應(yīng)，增加相關(guān)內(nèi)容。（修改稿第九條）
“選擇綠色環(huán)保低碳生活方式，使用節(jié)能、節(jié)水、廢棄物再生利用等有利于環(huán)境和資源保護(hù)的產(chǎn)品，優(yōu)先選擇公共交通工具出行，主動減少生活廢棄物對環(huán)境造成的損害；”
“科學(xué)合理使用肥料、農(nóng)藥、獸藥和飼料添加劑等投入品，對秸稈、畜禽糞污、病死畜禽、農(nóng)膜和農(nóng)藥包裝廢棄物等農(nóng)業(yè)廢棄物做無害化處理；”
“文明就醫(yī)，尊重醫(yī)護(hù)人員，維護(hù)醫(yī)療機(jī)構(gòu)正常醫(yī)療秩序，通過合法途徑、方式和程序解決醫(yī)療糾紛；”
“文明施工，加強(qiáng)施工現(xiàn)場安全管理，設(shè)置防護(hù)設(shè)施、安全標(biāo)志和警示標(biāo)志，防止揚(yáng)塵、渣土和污水等影響城鄉(xiāng)環(huán)境衛(wèi)生；”
“鄰里之間團(tuán)結(jié)和睦，愛護(hù)和合理使用公共空間、設(shè)施設(shè)備，主動參與樓院、社區(qū)的綠化、美化活動?！?/span>
6.有的立法專家提出，草案第十一條在公共交通秩序、道路交通、城鄉(xiāng)環(huán)境等方面存在重復(fù)上位法和本市出臺的地方性法規(guī)的情況，建議刪除重復(fù)部分。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，起草部門前期作了大量的社會調(diào)查，梳理了我市十大不文明行為，對文明建設(shè)現(xiàn)狀以及存在的突出問題有較為深入的了解和把握。針對這些突出問題，草案第十一條還是逐一列出市民反感的不文明行為，是盤錦現(xiàn)實的需要,也是立法對民意的一種回應(yīng)。因此，法制委員會原則上對該條未做大的修改。但是，另一方面，該條確實存在著與相關(guān)法律法規(guī)銜接不夠緊密等問題，法制委員會根據(jù)組成人員和有關(guān)方面意見，建議作如下修改：對上位法已有規(guī)定的部分，盡可能的與上位法表述一致，以解決法律、法規(guī)之間兼容性問題；對部分條款內(nèi)容的表述、順序作適當(dāng)修改和調(diào)整；同時增加關(guān)于禁止露天燒烤等相關(guān)內(nèi)容，以便進(jìn)一步明確禁止性不文明行為規(guī)范體系的層次、邏輯關(guān)系。（修改稿第十一條）
三、關(guān)于職責(zé)與保障部分
7.有的人大代表提出，草案第十二條第三款中“各部門、各單位”與草案第七條“國家機(jī)關(guān)、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、社會組織（以下簡稱單位）和個人，應(yīng)當(dāng)積極參與文明行為促進(jìn)工作”中“（以下簡稱單位）”有概念上的不統(tǒng)一問題，兩者之間是被包含與包含的關(guān)系，建議刪除“各部門”。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議該款修改為“各單位應(yīng)當(dāng)圍繞文明行為促進(jìn)日主題開展相關(guān)活動?！保ㄐ薷母宓谑l第三款）
8.有的立法專家提出，草案第十三條規(guī)定各級人大常委會對本級人民政府文明行為促進(jìn)工作進(jìn)行監(jiān)督，而《中華人民共和國各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》已對各級人大常委會依法行使監(jiān)督職權(quán)作了明確規(guī)定，無需重復(fù)上位法，應(yīng)該刪除。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議刪除草案第十三條。
9.有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出，文明行為促進(jìn)立法，既要居民遵守各種文明行為規(guī)范，也要政府主動為居民提供更好的公共服務(wù)設(shè)施和條件，加強(qiáng)文明基礎(chǔ)設(shè)施的規(guī)劃、建設(shè)和管理。草案第十四條的表述過于籠統(tǒng)，建議采用列舉式詳細(xì)加以說明。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，對市、縣（區(qū)）人民政府及有關(guān)部門職責(zé)進(jìn)行了修改：“市、縣（區(qū)）人民政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)科學(xué)規(guī)劃、合理布局下列公共服務(wù)設(shè)施，保障文明行為促進(jìn)工作的實施:（一）道路、橋梁和交通標(biāo)志標(biāo)線等交通設(shè)施；（二）人行橫道、過街天橋、地下通道、綠化照明和停車泊位等市政設(shè)施；（三）盲道、坡道和電梯等無障礙設(shè)施；（四）商場、超市、農(nóng)貿(mào)市場和集貿(mào)市場等生活設(shè)施；（五）公共廁所、垃圾中轉(zhuǎn)站和污水處理廠等環(huán)衛(wèi)設(shè)施；（六）體育場（館）、圖書館和影劇院等公共文化設(shè)施；（七）公園、廣場等休閑娛樂設(shè)施；（八）居住小區(qū)、街道、樓宇和門牌等地名指位設(shè)施；（九）廣告欄、宣傳欄等廣告宣傳設(shè)施；（十）消防設(shè)施；（十一）其他與文明行為促進(jìn)有關(guān)的設(shè)施。前款規(guī)定的設(shè)施，管理單位應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)日常檢查，保證設(shè)施完好、運(yùn)行正常、整潔有序。”（修改稿第十三條）
10.有的組成人員提出，草案第十五條至第二十二條、第二十四條至第二十六條，共十一條，對于相關(guān)部門在文明行為促進(jìn)工作方面的職責(zé)列舉沒有內(nèi)在邏輯，建議加以整合。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議將上述條款整合為一條加以規(guī)定，對部分機(jī)構(gòu)名稱及職責(zé)進(jìn)行修改和完善，并將草案第二十三條順序進(jìn)行調(diào)整。（修改稿第十四條、第十六條）
11.有的組成人員提出，雖然在文明行為促進(jìn)方面部門職責(zé)規(guī)定的非常詳細(xì)，但是還應(yīng)該充分發(fā)揮群眾和相關(guān)機(jī)構(gòu)在參與文明行為中的作用，進(jìn)一步拓寬參與文明行為促進(jìn)工作的主體、途徑和方式。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議增加兩條，對聘請文明行為勸導(dǎo)員、監(jiān)督員和相關(guān)機(jī)構(gòu)完善辦事流程、簡化程序等內(nèi)容予以規(guī)定。（修改稿第十五條、第十八條）
12.有的組成人員提出，單位應(yīng)該加強(qiáng)對吸煙工作的管理，建議增加相關(guān)內(nèi)容。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見。建議增加一條，對單位控制吸煙、劃定吸煙區(qū)域以及在禁止吸煙的場所設(shè)置明顯的禁煙標(biāo)志和舉報電話號碼標(biāo)識進(jìn)行規(guī)定。（修改稿第二十一條）
13. 有的組成人員提出，草案第三十五條和第三十七條可以合并，語言更為簡練。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議將草案第三十五條和第三十七條合并，修改為“市、縣（區(qū)）人民政府及有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)建立健全文明行為表彰獎勵制度和先進(jìn)人物禮遇、困難幫扶制度。”（修改稿第二十七條）
14.有的立法專家提出，草案第三十六條規(guī)定“單位在招錄人員時，同等條件下應(yīng)當(dāng)優(yōu)先錄用或聘用獲得各級文明實踐行為表彰獎勵的個人。”涉嫌違背《中華人民共和國公務(wù)員法》第五條和第二十三條的規(guī)定，建議將“應(yīng)當(dāng)”改為“可以”。法制委員會經(jīng)認(rèn)真研究，采納該意見，建議將該條修改為“單位在招錄人員時，同等條件下可以優(yōu)先錄用或者聘用獲得各級文明實踐行為表彰獎勵的個人?！保ㄐ薷母宓诙藯l）
15.有的立法專家提出，草案第三十九條第一款規(guī)定了對不文明行為人曝光的問題，要注意避免對個人隱私權(quán)造成侵犯，同時要注意曝光的“度”。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，為更好的保護(hù)公民的隱私和名譽(yù)權(quán)，需要對曝光程序加以限制，并要將曝光對象限定在“不文明行為”而非“不文明行為人”。因此，建議將該款修改為“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)設(shè)立不文明行為曝光平臺，制定相應(yīng)管理制度。對違反本條例規(guī)定受到行政處罰且社會影響惡劣、群眾反映集中的不文明行為，采取適當(dāng)方式在適當(dāng)范圍和時限內(nèi)依法予以曝光，但涉及未成年人個人信息、個人隱私、國家秘密、商業(yè)秘密以及其他法律規(guī)定不得公開的信息除外。”（修改稿第三十條）
16.有的立法專家提出，草案第三十九條第二款規(guī)定行政執(zhí)法部門將處罰決定告知其所在單位，涉嫌侵犯公民個人的隱私且缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，建議刪除該款。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，行政處罰涉及到對行為人相關(guān)權(quán)益的剝奪和限制，因而應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵守“程序法定”原則，相關(guān)行政法律規(guī)范沒有關(guān)于行政處罰告知行為人所在單位的程序。因此，建議刪除第三十九條第二款。
17.有的組成人員提出，草案第四十條規(guī)定文明行為信用信息記錄制度，還沒有建立，不宜做詳細(xì)規(guī)定，建議做概括性表述。法制委員會經(jīng)了解，遼寧省人大常委會2019年立法計劃制定項目中，就含有《遼寧省公共信用信息管理條例》，現(xiàn)階段該條例草案正在由省司法廳公開征求意見，目前其中對于相關(guān)信息記錄的規(guī)定已經(jīng)非常完備，我市立法無須再做重復(fù)性規(guī)定，也避免出現(xiàn)與上位法表述不一致的情況。因此，采納該意見，建議改為“市人民政府應(yīng)當(dāng)建立文明行為信用信息記錄制度。單位和個人參加志愿服務(wù)、慈善活動等文明行為的記錄或者受到行政處罰等不文明行為的記錄，應(yīng)當(dāng)按照信用信息管理有關(guān)規(guī)定錄入信用信息檔案，作為享受守信激勵或者受到失信懲戒的依據(jù)。市人民政府應(yīng)當(dāng)建立文明行為信用信息提供、使用、修改、刪除機(jī)制，由具體工作機(jī)構(gòu)按規(guī)定向相關(guān)部門和征信機(jī)構(gòu)提供信用信息?！保ㄐ薷母宓谌粭l）
四、關(guān)于法律責(zé)任部分
18.有的組成人員提出，草案第四十一條表述不規(guī)范，建議修改完善。法制委員會經(jīng)研究，采納該意見，建議將該條修改為“違反本條例規(guī)定的行為，其他法律、法規(guī)對其法律責(zé)任已有規(guī)定的，從其規(guī)定。”（修改稿第三十二條）
19.有的組成人員提出，草案第四十二條重復(fù)第十一條的有關(guān)規(guī)定沒有必要，建議直接規(guī)定罰則。法制委員會經(jīng)研究，采納了該意見。同時把第四款單獨(dú)列出并做修改，主要是考慮《中華人民共和國刑法》“發(fā)布有關(guān)制作或者銷售毒品、槍支、淫穢物品等違禁物品、管制物品或者其他違法犯罪信息的”和《中華人民共和國治安管理處罰法》“制作、運(yùn)輸、復(fù)制、出售、出租淫穢的書刊、圖片、影片、音像制品等淫穢物品或者利用計算機(jī)信息網(wǎng)絡(luò)、電話以及其他通訊工具傳播淫穢信息的”對“色情”方面都有相應(yīng)規(guī)定，為避免混淆，只在“暴力、低俗”方面的法律責(zé)任進(jìn)行了規(guī)制。（修改稿第三十三條）
20. 有的立法專家提出，草案第四十五條對行政執(zhí)法人員查處違法行為和通知公安機(jī)關(guān)現(xiàn)場查驗的規(guī)定涉嫌違法，應(yīng)該刪除。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，由于《行政處罰法》等法律法規(guī)已對行政執(zhí)法人員查處違法行為的程序作出規(guī)定，地方立法不宜另行創(chuàng)設(shè)，同時，根據(jù)《中華人民共和國居民身份證法》的規(guī)定，公安機(jī)關(guān)查驗公民身份信息只能在違法行為人涉嫌犯罪或在嚴(yán)重突發(fā)事件、現(xiàn)場管制等法律法規(guī)規(guī)定的特定情形下實施，該條相關(guān)規(guī)定缺乏依據(jù)，因此，采納上述意見，建議刪除草案第四十五條。
21. 有的立法專家提出，草案第四十六條關(guān)于從重處罰的規(guī)定需要慎重，規(guī)定一律從重處罰不夠妥當(dāng)。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，《行政處罰法》明確規(guī)定“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”，同時，《行政處罰法》只在第二十七條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰的情形，對應(yīng)當(dāng)從重處罰的情形沒有同樣的規(guī)定。基于上述考慮，法制委員會采納該意見，建議刪除草案第四十六條。
22.有的基層立法聯(lián)系點(diǎn)提出，草案第四十三條第三款關(guān)于“僵尸車”的處理爭議很大，建議妥善處理。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，“僵尸車”長期占用公共停車資源，在文明城市創(chuàng)建過程中已成為城市的頑疾，亟需加以解決，這也是全國性城市治理中的棘手問題。但是如何界定“僵尸車”的法律概念以及如何處罰、處理，在法理界還沒有形成統(tǒng)一的共識，沒有上位法依據(jù)，可供參考的資料也不多，且將無人認(rèn)領(lǐng)的機(jī)動車比照物權(quán)法上的遺失物進(jìn)行處理，也存在不妥之處。
同時，有的組成人員提出，草案第四十八條對違法行為人參加社會服務(wù)并折抵罰款作了規(guī)定，可能違背《行政處罰法》的相關(guān)規(guī)定。法制委員會經(jīng)研究認(rèn)為，該條規(guī)定參照了國外先進(jìn)文明城市“社區(qū)服務(wù)令”制度和外地城市文明行為立法的規(guī)定，有利于增強(qiáng)行政處罰的實際執(zhí)行效果，有助于培養(yǎng)和提升市民的文明素質(zhì)。但是，考慮到不區(qū)分危害情節(jié)、社會影響和罰款數(shù)額，對違法的不文明行為，經(jīng)相關(guān)主管部門認(rèn)定就可以實行社會服務(wù)折抵罰款，會造成相關(guān)主管部門擁有過大的裁量權(quán)空間，可能影響行政處罰實施的嚴(yán)肅性。
鑒于上述條款的立法初衷是好的，但是還存在著很多問題，地方立法的宗旨就是要解決本地實際存在的問題，因此，法制委員會建議暫時予以保留未作修改，待二審后，通過專題咨詢立法專家、向省人大法工委請示等方式詳細(xì)加以研究論證，再做適當(dāng)修改。（修改稿三十四條第四款、第三十七條）
此外，根據(jù)組成人員的審議意見，對部分文字作了精簡、修改；對條文序號作了調(diào)整，不再一一說明。
修改稿已按上述意見作了修改。
以上說明，連同修改稿，請予審議。
