盤錦市人大常委會執(zhí)法檢查組關(guān)于檢查《盤錦市濕地保護(hù)條例》實(shí)施情況的報告

2019年11月27日在盤錦市第八屆人民代表大會常務(wù)委員會第十六次會議上

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

　　為推動《盤錦市濕地保護(hù)條例》（以下簡稱“條例”）在我市的貫徹實(shí)施，根據(jù)市人大常委會2019年工作安排，9月23日，市人大常委會第41次主任會議通過了執(zhí)法檢查工作方案，成立了由市人大常委會副主任王巖任組長，部分常委會組成人員和省市人大代表參加的執(zhí)法檢查組。在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，11月14日，市人大常委會執(zhí)法檢查組聽取了徐同連副市長代表市政府所作的《關(guān)于我市貫徹實(shí)施〈盤錦市濕地保護(hù)條例〉情況的報告》，并分別對盤山縣、大洼區(qū)4個濕地項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)地檢查，與市政府及有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志交換了意見?，F(xiàn)在，我受執(zhí)法檢查組的委托，報告本次執(zhí)法檢查情況。

　　一、主要工作及成效

　　執(zhí)法檢查組認(rèn)為，三年來，各級政府依據(jù)《條例》和相關(guān)法律法規(guī)開展了河流、水庫、海洋和野生動植物資源的保護(hù)工作，濕地生態(tài)環(huán)境逐漸好轉(zhuǎn)，濕地生態(tài)功能逐步恢復(fù)，濕地保護(hù)工作取得一定成效。一是編制完成《盤錦市濕地保護(hù)總體規(guī)劃（2019—2025年）》（經(jīng)市政府八屆27次常務(wù)會議審議通過）。制定《盤錦市濕地保護(hù)專項(xiàng)行動方案》和《盤錦市濕地保護(hù)修復(fù)工作方案》，同時從生態(tài)功能區(qū)劃和產(chǎn)業(yè)布局出發(fā)，將濕地保護(hù)納入《盤錦市國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃綱要》和盤錦市礦產(chǎn)資源總體規(guī)劃》，將自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等劃入禁止開采區(qū)，統(tǒng)籌推進(jìn)濕地保護(hù)工作。二是開展《條例》及濕地科普知識宣傳教育，建立濕地保護(hù)協(xié)調(diào)組織?！稐l例》頒布以來，各級濕地主管部門通過報紙、電視、互聯(lián)網(wǎng)等媒體宣傳《條例》等相關(guān)法律法規(guī)，利用“世界濕地日”、“世界地球日”、“世界候鳥日”等時間節(jié)點(diǎn)，開展?jié)竦乜破兆稍儭埒B課堂、科普圖片展、科普課堂，發(fā)放宣傳單等形式，宣傳濕地保護(hù)的法律法規(guī)和濕地知識，引導(dǎo)濕地所在地鄉(xiāng)鎮(zhèn)群眾參與濕地保護(hù)，提高群眾的濕地保護(hù)意識。與此同時，市政府成立了濕地保護(hù)委員會，推動我市濕地保護(hù)工作的開展。三是開展河流、水庫、海洋的水環(huán)境保護(hù)，部分濕地的水環(huán)境得到改善。近年來，各級政府依據(jù)《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》》、《遼寧省河道管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律法規(guī)，通過搬遷關(guān)閉養(yǎng)殖場、設(shè)置禁養(yǎng)區(qū)、綠盾專項(xiàng)行動等管控措施，先后搬遷關(guān)閉了沿河兩岸畜禽養(yǎng)殖場135家，關(guān)停退出油氣水井778口，封堵了32個設(shè)置不合理和非法的排污口，開展海洋生態(tài)紅線區(qū)評估工作，有效遏制了河流、水庫、海洋水環(huán)境的污染勢頭，部分濕地的水環(huán)境得到改善。四是開展河流、水庫、海洋的生態(tài)治理，部分濕地的生態(tài)功能得到恢復(fù)。各級政府依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，開展了小流域綜合治理、河道清淤疏浚、黑臭水體治理。實(shí)施退養(yǎng)還濕工程，修復(fù)濱海濕地3333公頃，修復(fù)自然岸線14.6公里，退耕還河（庫）3951公頃。四年來，全市共清理河道垃圾量125881.5立方米，清理牛欄、圍堤長度2823米，對2條河流總長9公里的黑臭水體污染實(shí)施了綜合治理，清理河底淤泥約30萬立方米。在改善部分河流、庫塘、海洋的生態(tài)環(huán)境的同時，濕地的生態(tài)功能也得到了一定程度的修復(fù)。五是開展對野生動植物的保護(hù)工作，維護(hù)濕地生物多樣性。截至2018年底，我市現(xiàn)有2個涉及濕地的國家及省級自然保護(hù)區(qū)，國家和省濕地公園5處，野生動植物種群數(shù)量占全市的80%。各級政府依據(jù)《條例》和《中華人民共和國野生動物保護(hù)法》等相關(guān)法律法規(guī)，加大對野生動植物的保護(hù)，開展綠盾行動等專項(xiàng)整治活動，加強(qiáng)黑嘴鷗繁殖地管理，實(shí)施丹頂鶴人工繁育，編制《盤錦濱海濕地生態(tài)修復(fù)技術(shù)》等工作和措施，有效保護(hù)了我市濕地野生動植物資源。

　　二、主要問題

　　執(zhí)法檢查組認(rèn)為，多年來，我市在濕地資源管理上，主要依據(jù)《中華人民共和國水污染防治法》、《中華人民共和國海洋環(huán)境保護(hù)法》、《中華人民共和國土地管理法、《遼寧省濕地保護(hù)條例》和《遼寧省河道管理?xiàng)l例》等法律法規(guī)，側(cè)重于對濕地的水、生物及其他資源的經(jīng)濟(jì)利用，而弱化了濕地生態(tài)功能的保護(hù)，缺乏依法規(guī)范濕地資源保護(hù)和修復(fù)的具體措施，主要表現(xiàn)在以下幾個方面。

　?。ㄒ唬竦乇Ｗo(hù)規(guī)劃的實(shí)施滯后，濕地保護(hù)意識有待提高。一是濕地保護(hù)總體規(guī)劃尚未開始組織實(shí)施。《條例》十三條規(guī)定“濕地行政主管部門應(yīng)當(dāng)會同有關(guān)部門根據(jù)省濕地保護(hù)規(guī)劃，組織編制本行政區(qū)域內(nèi)的濕地保護(hù)規(guī)劃，經(jīng)市人民政府批準(zhǔn)后實(shí)施”。雖然濕地保護(hù)總體規(guī)劃經(jīng)市政府八屆27次常務(wù)會議審議原則通過，但目前還未正式批準(zhǔn)，濕地保護(hù)工作保護(hù)修復(fù)的具體措施還沒有完全落實(shí)。二是濕地保護(hù)的社會氛圍還未形成。《條例》第九條規(guī)定“市、縣（區(qū)）人民政府及其有關(guān)部門、新聞媒體應(yīng)當(dāng)結(jié)合世界濕地日、盤錦濕地周等開展?jié)竦乇Ｗo(hù)宣傳教育活動，普及濕地知識、提高全社會濕地保護(hù)意識”。雖然各級濕地主管部門每年都利用“世界濕地日”、“世界地球日”，開展一些宣傳教育活動，但社會公眾對濕地價值和重要性還缺乏足夠的認(rèn)識，個別縣區(qū)濕地保護(hù)工作還沒有擺上議事日程。三是濕地保護(hù)配套政策尚不完善?！哆|寧省濕地保護(hù)條例》自2007年實(shí)施以來，國家、省及上級有關(guān)業(yè)務(wù)部門制定了10多份指導(dǎo)濕地保護(hù)的規(guī)范性文件，對濕地保護(hù)、修復(fù)、監(jiān)督機(jī)制等提出了一系列具體要求，而市政府僅于2018年制定兩份實(shí)施《條例》的配套文件，濕地保護(hù)制度體系還沒有完全建立起來。

　?。ǘ竦乇Ｗo(hù)的基礎(chǔ)性工作有待加強(qiáng)、有待夯實(shí)。一是濕地認(rèn)定工作尚未開展。《條例》第十七條規(guī)定“市重要濕地名錄、一般濕地名錄及保護(hù)范圍，由市林濕、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等有關(guān)部門確定或者調(diào)整，報市人民政府批準(zhǔn)后公布”。目前，我市濕地認(rèn)定和保護(hù)界標(biāo)設(shè)立工作仍未啟動，致使破壞濕地的違法行為難以有效查處。二是濕地生態(tài)紅線仍未劃定?！稐l例》第十九條規(guī)定“建立濕地生態(tài)保護(hù)紅線制度，市人民政府應(yīng)當(dāng)劃定濕地生態(tài)紅線，確保濕地生態(tài)功能不弱化、面積不減少、性質(zhì)不改變”。由于現(xiàn)在使用的濕地數(shù)據(jù)是2010年全國第二次濕地調(diào)查結(jié)果，濕地類型、面積與現(xiàn)狀相比變化較大，而第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)尚未公開使用，致使?jié)竦厣鷳B(tài)紅線劃定工作仍未開展。三是濕地保護(hù)專項(xiàng)資金尚未完全落實(shí)。《條例》第八條規(guī)定“濕地保護(hù)管理經(jīng)費(fèi)列入同級財政預(yù)算”。我市自《條例》實(shí)施以來，三年市本級財政共安排資金2307萬元用于濕地生態(tài)保護(hù)和修復(fù)，和其資金需求量相比不成比例。

　?。ㄈ竦乇Ｗo(hù)和利用矛盾比較突出。一是濕地面積萎縮。隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程加快，濕地普遍被視為未利用地而被侵占，個別縣區(qū)為追求短期局部經(jīng)濟(jì)利益，存在侵占、填埋濕地等現(xiàn)象。建市以來，至2018年底我市填海造地12801.42公頃，其大部分為濱海濕地，其中納入國家海洋督查整改的歷史遺留問題面積7348.36公頃。二是部分濕地生態(tài)功能下降，生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制缺失?！稐l例》第二十五條規(guī)定“涉及公共利益重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目需要占用、征收濕地生態(tài)紅線范圍以外的濕地或者改變用途的，用地單位依法辦理相關(guān)手續(xù)，并提交濕地保護(hù)與恢復(fù)方案”。目前，在我市濕地從事生產(chǎn)經(jīng)營或者生態(tài)旅游活動，部分經(jīng)營單位沒有制定濕地保護(hù)方案，陸域污染、過度養(yǎng)殖等造成濱海濕地水體富營養(yǎng)化。同時，濕地生態(tài)補(bǔ)償還在試點(diǎn)階段，僅對保護(hù)區(qū)外1公里范圍內(nèi)耕地因野生動物損害農(nóng)作物進(jìn)行補(bǔ)償，影響群眾保護(hù)濕地的積極性。三是濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制尚未建立?！稐l例》第二十一條規(guī)定“市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)建立濕地生態(tài)用水保障機(jī)制，及時組織水利部門為轄區(qū)內(nèi)濕地補(bǔ)水”。我市屬于資源性、工程性、水質(zhì)性缺水地區(qū)，為保障城鄉(xiāng)生產(chǎn)生活用水，河流、庫塘濕地季節(jié)性缺水嚴(yán)重，濕地生態(tài)用水不足，導(dǎo)致部分濕地生態(tài)功能退化。一些動植物物種開始減少甚至消失，具有代表性的濕地植物如蘆葦、翅堿蓬等植被群落性分布面積減少。目前，我市仍沒有建立濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制，嚴(yán)重影響濕地生態(tài)系統(tǒng)健康。

　?。ㄋ模竦乇Ｗo(hù)管理機(jī)制不夠健全、不夠完善。一是工作不夠協(xié)調(diào)。濕地生態(tài)系統(tǒng)是由水、土地和生物資源組成，同一塊濕地往往由多個部門同時管理。依據(jù)條例第七條的規(guī)定“林濕、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利、生態(tài)環(huán)境、自然資源等行政管理部門都承擔(dān)濕地的保護(hù)工作”。由于濕地保護(hù)的方向和目標(biāo)不盡相同，相關(guān)職能部門在濕地保護(hù)工作中缺乏一致性和協(xié)調(diào)性。二是機(jī)構(gòu)不夠健全。市政府成立了濕地保護(hù)專門工作機(jī)構(gòu)和服務(wù)中心，但各縣區(qū)有的是成立了專門事業(yè)單位，有的是掛靠相關(guān)事業(yè)單位，濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)不健全，影響了濕地保護(hù)工作的正常開展。三是執(zhí)法監(jiān)管能力不足。由于濕地保護(hù)機(jī)構(gòu)不健全，執(zhí)法手段不足，濕地監(jiān)管執(zhí)法人員少，專業(yè)素質(zhì)參差不齊，而且大部分縣區(qū)沒有專門的執(zhí)法隊(duì)伍，不適應(yīng)濕地保護(hù)執(zhí)法監(jiān)管工作的要求。

　　三、意見建議

　　為了督促《條例》實(shí)施主管機(jī)關(guān)改進(jìn)執(zhí)法工作，提高依法行政水平，進(jìn)一步貫徹實(shí)施《條例》，提出如下意見和建議：

　?。ㄒ唬﹫猿忠?guī)劃引領(lǐng)，強(qiáng)化學(xué)習(xí)宣傳。要在充分調(diào)研和論證的基礎(chǔ)上，認(rèn)真編制完善全域濕地保護(hù)規(guī)劃并抓緊組織實(shí)施，制定實(shí)施《條例》的配套政策措施，為全面實(shí)施《條例》奠定制度基礎(chǔ)。要認(rèn)真落實(shí)“誰執(zhí)法誰普法”的普法責(zé)任制，增強(qiáng)濕地保護(hù)意識和法制觀念，以通俗易懂的語言、典型案例、生動直觀的方式，普及濕地保護(hù)知識，推動《條例》等法律、法規(guī)進(jìn)機(jī)關(guān)、進(jìn)鄉(xiāng)村、進(jìn)社區(qū)、進(jìn)學(xué)校、進(jìn)企業(yè)，不斷增強(qiáng)公眾保護(hù)濕地的責(zé)任意識和參與意識，努力形成全社會保護(hù)濕地資源的良好氛圍；各級領(lǐng)導(dǎo)干部要進(jìn)一步提高濕地保護(hù)認(rèn)識，正確處理濕地保護(hù)與開發(fā)利用關(guān)系；各級業(yè)務(wù)主管部門要強(qiáng)化《條例》及業(yè)務(wù)知識培訓(xùn)，努力提升自身業(yè)務(wù)素質(zhì)，不斷提高執(zhí)法水平。

　?。ǘ?shí)施動態(tài)監(jiān)測，夯實(shí)濕地保護(hù)基礎(chǔ)工作。一是認(rèn)真開展?jié)竦刭Y源的動態(tài)監(jiān)測工作，實(shí)時掌握全市濕地資源底數(shù)。要依據(jù)全市第三次國土調(diào)查工作成果，摸清我市濕地類型和分布、濕地利用、動植物狀況等情況，建立我市濕地資源數(shù)據(jù)庫。同時，利用“互聯(lián)網(wǎng)+”實(shí)施濕地動態(tài)監(jiān)測及信息成果共享，為我市濕地資源全面保護(hù)和合理利用提供準(zhǔn)確的資料和決策依據(jù)。二是積極開展一般濕地名錄認(rèn)定和濕地生態(tài)紅線劃定等工作。要按照全面保護(hù)、分級管理的原則，合理劃定我市一般濕地保護(hù)范圍，適時發(fā)布我市一般濕地名錄。要將我市濕地名錄落實(shí)到具體地塊，豎立濕地標(biāo)示牌，標(biāo)明濕地面積、類型、主要保護(hù)物種等內(nèi)容，明確責(zé)任主體、責(zé)任人。同時，全面推進(jìn)濕地紅線劃定和濕地確權(quán)登記工作。三是確保濕地保護(hù)資金的投入。要把濕地保護(hù)、退化修復(fù)等所需經(jīng)費(fèi)納入各級財政預(yù)算，在確保財政資金不斷增長的情況下，積極爭取國家濕地保護(hù)資金的支持，要充分發(fā)揮財政資金的“整合”和“撬動”作用，吸引社會資金、民間資本投入濕地保護(hù)事業(yè)，實(shí)現(xiàn)濕地保護(hù)、修復(fù)和利用的良性循環(huán)。同時，要積極探索建立濕地生態(tài)效益補(bǔ)償制度，保護(hù)濕地所有者的合法權(quán)益。

　?。ㄈ┘訌?qiáng)濕地保護(hù)，不斷提高濕地生態(tài)功能。要正確處理經(jīng)濟(jì)發(fā)展與濕地保護(hù)的關(guān)系，把加強(qiáng)濕地保護(hù)與修復(fù)作為落實(shí)《條例》的一項(xiàng)重要舉措來抓。一是有效提升濕地保護(hù)水平。嚴(yán)禁任意改變濕地用途，堅決制止非法侵占、破壞濕地資源。確需占用的，應(yīng)當(dāng)征得同級濕地主管部門的同意，并依照有關(guān)法律、法規(guī)辦理用地審批手續(xù)。要加強(qiáng)濕地自然保護(hù)區(qū)、濕地公園等保護(hù)地及重要濕地的建設(shè)，提升保護(hù)管理水平。促進(jìn)濕地產(chǎn)業(yè)、濕地文化、生態(tài)旅游融合發(fā)展，為實(shí)現(xiàn)濕地資源全面保護(hù)和科學(xué)利用奠定基礎(chǔ)。二是著力提升濕地生態(tài)功能。要堅持自然恢復(fù)為主、人工修復(fù)為輔的原則，對集中連片、破碎化嚴(yán)重、功能退化的濕地進(jìn)行修復(fù)和綜合整治，維護(hù)濕地生物多樣性、生態(tài)系統(tǒng)結(jié)構(gòu)和功能的完整性。要采取有效措施，嚴(yán)格控制各類污染物排入河流、庫塘及近岸海域。要加大對利用濕地從事生產(chǎn)經(jīng)營和生態(tài)旅游項(xiàng)目的監(jiān)督檢查，嚴(yán)格控制近岸海域養(yǎng)殖規(guī)模。積極實(shí)施退養(yǎng)還濕禁漁工程，不斷改善我市生態(tài)環(huán)境，提升濕地生態(tài)服務(wù)功能，滿足人民群眾對藍(lán)天、綠水、優(yōu)美生態(tài)環(huán)境的需要。三是建立濕地生態(tài)用水保障機(jī)制。要從生態(tài)安全、水文聯(lián)系的角度，利用流域綜合治理的方法，建立濕地生態(tài)補(bǔ)水機(jī)制，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域或流域內(nèi)的水資源平衡，維護(hù)濕地生態(tài)用水需要。

　　（四）完善體制機(jī)制，努力提高濕地管理水平。各級政府要認(rèn)真履行主體責(zé)任，把濕地保護(hù)工作納入重要議事日程；要健全和發(fā)揮濕地保護(hù)綜合協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的作用，加強(qiáng)濕地保護(hù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，強(qiáng)化協(xié)調(diào)、配合，形成濕地保護(hù)工作合力。要進(jìn)一步明確各級業(yè)務(wù)主管部門的職責(zé)范圍，強(qiáng)化履職責(zé)任；要建立健全濕地保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核獎勵機(jī)制，把濕地保護(hù)責(zé)任落到實(shí)處。要結(jié)合機(jī)構(gòu)改革，建立健全濕地保護(hù)工作機(jī)構(gòu)，落實(shí)工作經(jīng)費(fèi)和人員編制，改進(jìn)執(zhí)法手段，提高執(zhí)法能力，及時有效制止破壞濕地資源的違法犯罪行為。要加強(qiáng)濕地保護(hù)的基礎(chǔ)性研究，積極開展?jié)竦匦迯?fù)技術(shù)、濕地資源可持續(xù)利用和濕地效益綜合評價體系的研究，創(chuàng)新濕地保護(hù)管理新模式。以上報告，請予審議。