關(guān)于《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》的起草說明

2020年7月22日在市八屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上

市住建局局長(zhǎng)  史 偉

主任、各位副主任、秘書長(zhǎng)、各位委員：

按照市人大常委會(huì)2020年地方立法計(jì)劃要求，《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱《條例（草案）》）已經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會(huì)議通過，我受市政府的委托，現(xiàn)對(duì)《條例（草案）》作如下說明，請(qǐng)審議。

一、立法目的及必要性

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、城市規(guī)模擴(kuò)大和人口不斷增長(zhǎng)，我市生活垃圾產(chǎn)生量與日俱增，2009年以來，生活垃圾日處理量從600噸上升到1200噸，生活垃圾年均增長(zhǎng)率達(dá)到7%，目前生活垃圾年處理量接近43萬(wàn)噸，垃圾處理問題已經(jīng)成為城市發(fā)展面臨的重大環(huán)境問題之一。面對(duì)這一嚴(yán)峻形勢(shì)，市委、市政府始終對(duì)生活垃圾管理工作給予高度關(guān)注，我市作為遼寧省生活垃圾分類試點(diǎn)城市，2017年以來先行先試、積極探索，依托盤錦市城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系，在全市城區(qū)范圍內(nèi)推行生活垃圾分類，已陸續(xù)在170個(gè)住宅小區(qū)、93個(gè)公共機(jī)構(gòu)、362個(gè)相關(guān)企業(yè)實(shí)施了生活垃圾分類，在垃圾分類收集、運(yùn)輸體系建設(shè)及無(wú)害化處理等方面積累了一定經(jīng)驗(yàn)，生活垃圾分類管理體系已初步形成。

目前，國(guó)家尚無(wú)針對(duì)生活垃圾分類管理的專門立法，《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》以及《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》等針對(duì)生活垃圾分類管理的規(guī)定操作性不強(qiáng)，需要進(jìn)行細(xì)化和系統(tǒng)規(guī)范。同時(shí)，我市生活垃圾分類管理還存在著工作機(jī)制不健全，沒有形成合力；分類投放、收集、運(yùn)輸、處置等環(huán)節(jié)管理制度不完善，缺乏強(qiáng)制約束力；垃圾源頭減量制度落實(shí)不到位，“前端基本不分類，后端處理大鍋燴”現(xiàn)象突出等問題。因此，為了統(tǒng)籌推進(jìn)我市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，建立生活垃圾分類管理法律體系，解決當(dāng)前生活垃圾分類中存在的問題，提升生活垃圾減量化、資源化、無(wú)害化水平，制定《盤錦市生活垃圾分類管理?xiàng)l例》十分必要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》《中華人民共和國(guó)循環(huán)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理?xiàng)l例》以及住建部《城市生活垃圾管理辦法》等法律、法規(guī)，參照了國(guó)務(wù)院、有關(guān)部委及省政府關(guān)于垃圾分類的指導(dǎo)文件，學(xué)習(xí)借鑒了北京、上海、寧波、青島、蘇州等城市的立法，結(jié)合我市實(shí)際而制定。

三、起草過程

按照《盤錦市人大常委會(huì)2020年立法計(jì)劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項(xiàng)目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。還邀請(qǐng)了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負(fù)責(zé)同志及住建領(lǐng)域?qū)＜?、立法專家作為顧問，全程參與、指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展。

（一）2月25日，著手《條例（草案）》立法工作

按照市人大法制（法工）委《關(guān)于提前著手謀劃2020年立法工作的預(yù)通知》和2020年立法工作會(huì)議要求，市住建局制定并下發(fā)了《盤錦市住建局2020年立法工作實(shí)施方案》，成立了由局長(zhǎng)牽頭的起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，組織收集生活垃圾分類相關(guān)法律法規(guī)和外省市已經(jīng)出臺(tái)的垃圾分類管理?xiàng)l例，整理生活垃圾分類工作存在的問題，著手《條例（草案）》起草工作。

（二）4月20日，形成《條例（草案）》第一稿

按照3月10日立法工作調(diào)度會(huì)關(guān)于《條例（草案）》起草工作的具體要求，結(jié)合最近三年生活垃圾分類工作實(shí)踐、問題清單以及人大代表建議和政協(xié)委員提案情況，形成了《條例（草案）》第一稿。

（三）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿

按照4月27日市人大法制（法工）委召開的立法工作進(jìn)展情況匯報(bào)會(huì)要求，組織召開座談會(huì)逐條研究，進(jìn)一步修改，并利用五一假期對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行全面校核。5月7日，發(fā)布征求意見函向相關(guān)單位征求意見。5月19日，根據(jù)各部門反饋意見重新修改完善，形成了《條例（草案）》第二稿。

（四）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿

多次召開《條例（草案）》征求意見座談會(huì)，根據(jù)市人大法制（法工）委、市政府相關(guān)部門、外聘法律專家建議以及社會(huì)公開征求意見，多次對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行修改完善。5月31日，市住建局外聘專家廈門市生活垃圾分類管理辦公室主任趙海濤、青島市環(huán)境衛(wèi)生管理處處長(zhǎng)趙華國(guó)來盤指導(dǎo)《條例（草案）》起草工作。按照專家提出的意見進(jìn)行修改完善后，又召開座談會(huì)征求相關(guān)部門意見，并將修改稿送專家再次進(jìn)行審核。6月10日，市人大法制（法工）委召開座談會(huì)對(duì)《條例（草案）》再次進(jìn)行逐條討論，最終修改完善形成《條例（草案）》第三稿。

（五）6月25日，形成《條例（草案）》第四稿

在市司法局法制審核以及面向社會(huì)公開征求意見的基礎(chǔ)上，邀請(qǐng)市人大、市司法局有關(guān)專家，組織專業(yè)領(lǐng)域、立法專家及文字專家對(duì)第三稿做最后修改，主要就文字、標(biāo)點(diǎn)等作出12處修改，形成《條例（草案）》第四稿，已于7月1日經(jīng)盤錦市人民政府八屆35次常務(wù)會(huì)議討論通過。

四、征求意見采納情況

面向社會(huì)征求意見及召開座談會(huì)后，市財(cái)政局、市發(fā)改委、市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局、市自然資源局、市商務(wù)局和盤錦京環(huán)環(huán)?？萍加邢薰痉謩e反饋修改意見，共計(jì)11條。意見主要集中在部分部門工作職責(zé)確定不準(zhǔn)確方面。經(jīng)反復(fù)溝通，對(duì)有關(guān)部門的工作職責(zé)做了修改，其中全部采納意見9條，部分采納意見1條，未采納意見1條。對(duì)部分部門工作職責(zé)暫時(shí)未能具體明確的，設(shè)置了兜底條款，即其他部門按照各自職責(zé)做好生活垃圾分類管理相關(guān)工作。

市住建局聘請(qǐng)的業(yè)務(wù)專家提出的總體意見是“既要在宏觀層面注重把握政策方向，又要在微觀層面注重措施的可行性；堅(jiān)持有用、管用、好用并留有彈性的原則”。具體意見如下：一是關(guān)于規(guī)劃和設(shè)施內(nèi)容較少，建議納入總則表述。二是源頭減量章節(jié)可操作的管制措施很少，建議納入促進(jìn)措施。三是結(jié)合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)，對(duì)政府鼓勵(lì)支持的擺攤經(jīng)營(yíng)進(jìn)行了特別強(qiáng)調(diào)。四是對(duì)篇章結(jié)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整，將條款不多的章節(jié)內(nèi)容重新進(jìn)行了布置；將部分名詞釋義提到了第一章；將所有處罰條款重新進(jìn)行了歸集，恢復(fù)到第六章法律責(zé)任當(dāng)中。對(duì)此，市住建局全部予以采納。

五、需要說明的主要問題

此次生活垃圾分類管理立法的基本思路是：以明確垃圾分類標(biāo)準(zhǔn)、建立垃圾分類系統(tǒng)為導(dǎo)向，注重可操作性，著力強(qiáng)化全程分類體系監(jiān)管，形成本市城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理的基本制度規(guī)范?！稐l例（草案）》 共七章四十四條, 分為總則、分類投放、分類收集與運(yùn)輸、分類處置與資源化利用、促進(jìn)與監(jiān)督、法律責(zé)任、附則。需要說明的主要問題如下:

（一）明確適用范圍

當(dāng)前，我市生活垃圾分類試點(diǎn)的范圍已經(jīng)為市域城鄉(xiāng)全覆蓋，借助城鄉(xiāng)一體化大環(huán)衛(wèi)體系支撐，完全可滿足城鄉(xiāng)生活垃圾分類集中處置的需求，總體上城鄉(xiāng)同步實(shí)行分類管理的條件已基本成熟。因此，《條例（草案）》第二條將生活垃圾分類管理的適用范圍明確為城鄉(xiāng)統(tǒng)籌實(shí)施。

（二）明確生活垃圾分類基本標(biāo)準(zhǔn)，建立生活垃圾分流分類體系

生活垃圾如何分類是分類管理的重要基礎(chǔ)。對(duì)生活垃圾進(jìn)行四分類是全國(guó)大多數(shù)城市的普遍做法，可回收物、有害垃圾、其他垃圾三類基本一致，存在爭(zhēng)議的是第四類為廚余垃圾還是易腐垃圾。我市自2017年開始，依照《遼寧省生活垃圾分類管理工作導(dǎo)則》，將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。2019年12月，國(guó)家頒布了《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019），將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、廚余垃圾、其他垃圾四類。鑒于《生活垃圾分類標(biāo)志》（GB/T 19095-2019）是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合我市生活垃圾處理設(shè)施建設(shè)規(guī)劃，如果分類為廚余垃圾，貝殼類、廢餐具等不利于后期處理，按照末端處理方式?jīng)Q定前端分類方法的思路，同時(shí)考慮到目前的分類標(biāo)準(zhǔn)已實(shí)施3年、逐步定型，市民認(rèn)知度和配合度逐漸提高的實(shí)際，《條例（草案）》第三條確定將生活垃圾分為可回收物、有害垃圾、易腐垃圾、其他垃圾四類。

同時(shí)，采用“大分流、細(xì)分類”模式，《條例（草案）》第三條最后一款明確了將生活垃圾中產(chǎn)生量不高、不適合普通垃圾桶裝載、需要單獨(dú)運(yùn)輸?shù)睦诸惓鰜?，建立餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾等分流分類處理體系。

（三）明確管理體系

為統(tǒng)籌推進(jìn)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作，根據(jù)《中華人民共和國(guó)固體廢物污染環(huán)境防治法》，《條例（草案）》第五條、第二十四條、第二十五條對(duì)市、縣（區(qū)）人民政府、街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）職責(zé)作明確規(guī)定。市、縣（區(qū)）人民政府負(fù)責(zé)對(duì)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的組織領(lǐng)導(dǎo)，將生活垃圾分類管理工作納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，協(xié)調(diào)解決管理工作中的重大事項(xiàng)；將生活垃圾分類管理所需經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)財(cái)政預(yù)算，保障生活垃圾分類管理工作的資金投入；負(fù)責(zé)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)，落實(shí)源頭減量措施，建立差異化生活垃圾處理收費(fèi)制度、考核制度及可回收物信息服務(wù)平臺(tái)。街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）負(fù)責(zé)對(duì)垃圾分類工作開展日常巡查，入戶宣傳指導(dǎo)，匯總垃圾分類相關(guān)信息。

《條例（草案）》第七條、第三十四條明確了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門是生活垃圾分類管理工作的行政主管部門，負(fù)責(zé)城鄉(xiāng)生活垃圾分類管理工作的組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)和監(jiān)督。城市管理行政執(zhí)法部門負(fù)責(zé)對(duì)城市生活垃圾分類投放、分類收集、分類運(yùn)輸、分類處置等環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)察，本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施，亦由城市管理行政執(zhí)法部門依法實(shí)施。

（四）關(guān)于生活垃圾分類全過程管理

關(guān)于分類投放管理，著力解決源頭監(jiān)管難、收集容器配備和設(shè)置主體責(zé)任不明確、投放行為不規(guī)范等問題,《條例（草案）》一是明確了分類投放的具體要求（第十一條）；二是明確了生活垃圾分類實(shí)行管理責(zé)任區(qū)及管理責(zé)任人制度，對(duì)管理責(zé)任人的義務(wù)進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定（第八條、第十二條）；三是明確了需要大分流的四類垃圾（餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾）如何投放（第十四條）。

關(guān)于分類收集運(yùn)輸管理，著力解決混收混運(yùn)現(xiàn)象普遍等問題，《條例（草案）》一是明確了生活垃圾分類管理責(zé)任人分類歸集、分類交付生活垃圾的義務(wù)（第十五條）；二是明確了生活垃圾的收集運(yùn)輸單位應(yīng)當(dāng)遵守分類運(yùn)輸?shù)染唧w規(guī)定（第十八條）；三是明確了未按規(guī)定收集、運(yùn)輸生活垃圾的，對(duì)分類管理責(zé)任人和收集運(yùn)輸單位的具體要求（第十九條）。

關(guān)于分類處置管理，著力解決生活垃圾規(guī)范化處理和資源化利用方面存在的問題?！稐l例（草案）》一是明確了生活垃圾分類處置的具體方法（第二十一條）；二是明確了規(guī)范生活垃圾處置單位的有關(guān)規(guī)定（第二十二條）；三是明確了生活垃圾處置單位接收生活垃圾不符合分類標(biāo)準(zhǔn)具體要求（第二十三條）。

（五）關(guān)于促進(jìn)與監(jiān)督措施

《條例（草案）》第二十四條明確了市、縣（區(qū)）人民政府應(yīng)當(dāng)采取的措施：一是加強(qiáng)垃圾分類的宣傳教育和引導(dǎo)。二是建立生活垃圾源頭減量工作機(jī)制。三是逐步建立差別化的生活垃圾處理收費(fèi)制度。四是建立全市統(tǒng)一的生活垃圾分類管理考核制度。五是建立可回收物信息服務(wù)平臺(tái)。

《條例（草案）》第二十五條明確了街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）應(yīng)當(dāng)采取的措施：一是開展日常巡查，引導(dǎo)督促做好垃圾分類工作。二是招募督導(dǎo)員對(duì)垃圾分類進(jìn)行宣傳、指導(dǎo)、檢查。三是建立生活垃圾分類管理臺(tái)賬并及時(shí)報(bào)送主管部門。

《條例（草案）》第二十六條明確了住建部門應(yīng)當(dāng)建立垃圾分類全過程監(jiān)管制度和垃圾分類管理信息平臺(tái)，向社會(huì)公布垃圾分類相關(guān)信息，接受社會(huì)監(jiān)督。

《條例（草案）》第二十八明確了單位和個(gè)人應(yīng)當(dāng)減少使用或者不使用一次性用品。公共機(jī)構(gòu)禁止使用一次性杯具。

《條例（草案）》第二十九條、第三十條、第三十一條明確了各部門、人民團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)推進(jìn)垃圾分類的相關(guān)措施。

（六）關(guān)于法律責(zé)任

《條例（草案）》共設(shè)法律責(zé)任十條，其中第三十五條至第四十二條對(duì)違反本條例的行為作出了具體處罰規(guī)定，均為創(chuàng)設(shè)條款。針對(duì)個(gè)人違法投放垃圾的行為，實(shí)施漸進(jìn)式懲戒，規(guī)定先由生活垃圾分類管理責(zé)任人對(duì)其進(jìn)行勸阻；對(duì)拒不聽從勸阻的，分類管理責(zé)任人向執(zhí)法部門報(bào)告，由執(zhí)法部門責(zé)令改正。對(duì)拒不改正的，處以20元以上200元以下罰款。在對(duì)個(gè)人的處罰上，重點(diǎn)把握了處罰與教育相結(jié)合的原則，明確對(duì)自愿參加生活垃圾分類等社會(huì)服務(wù)活動(dòng)的個(gè)人從輕或者不予處罰（第三十六條）。

以上說明連同《條例（草案）》，請(qǐng)予審議。