關于《盤錦市房屋建筑和市政基礎設施工程質量管理條例（草案）》的起草說明

2020年7月22日在市八屆人大常委會第二十三次會議上

市住建局局長  史 偉

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

按照市人大常委會2020年地方立法計劃要求，《盤錦市房屋建筑和市政基礎設施工程質量管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）已經盤錦市人民政府八屆35次常務會議通過，我受市政府的委托，現(xiàn)對《條例（草案）》作如下說明，請審議。

一、立法目的及必要性

房屋建筑和市政基礎設施工程（以下簡稱工程）的質量關系到廣大人民群眾的生命和財產安全，是建筑活動及其監(jiān)督管理的核心內容。為了規(guī)范參建單位各方質量行為、保障工程質量，國家和遼寧省先后制定了《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》《遼寧省建設工程質量條例》等一系列法規(guī)和文件，形成了系統(tǒng)的法律制度。

近年來，我市的工程質量總體水平逐年穩(wěn)步提升，但隨著城市建設的快速發(fā)展，工程建設領域制約行業(yè)發(fā)展、阻礙工程質量水平提升的問題也日漸凸顯，如：工程各方主體質量責任和保修責任不明確、落實不到位，質量責任糾紛投訴居高不下；工程竣工驗收難，效率低下，嚴重影響住戶的正常使用需求等。同時，由于《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》以及《遼寧省建設工程質量條例》的相繼修改，我們應該與時俱進，結合存在的問題，有針對性地對相關法律制度進行調整、細化和創(chuàng)新。因此，制定一部符合我市工程質量管理要求的地方性法規(guī)就顯得尤其重要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》主要依據(jù)《中華人民共和國建筑法》《建設工程質量管理條例》《房屋建筑和市政基礎設施工程質量監(jiān)督管理規(guī)定》《房屋建筑和市政基礎設施工程竣工驗收規(guī)定》《建筑工程施工許可管理辦法》《遼寧省建設工程質量條例》等法律、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)范性文件和遼寧省、盤錦市關于工程建設項目聯(lián)合驗收的相關規(guī)定，并參考北京、天津、上海、無錫等市工程質量管理的有關規(guī)定，結合我市工作實際制定。

三、起草過程

按照《盤錦市人大常委會2020年立法計劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領導小組，以“項目化、日歷化”的工作方式開展起草工作。同時還邀請了市人大法制（法工）委、市人大城建環(huán)資委、市司法局等負責同志，工程建設領域和法律界專家作為顧問，全程參與和指導起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開展。《條例（草案）》起草修訂過程中，共收到意見和建議58條，其中全部采納46條，部分采納4條，綜合各方意見和建議，分別于4月20日、5月20日、6月10日、6月20日形成四稿，先后對64處進行了調整和修改，第四稿已于7月1日經盤錦市人民政府八屆35次常務會議討論通過。

四、結構及內容

《條例（草案）》共計六章三十六條，分為總則、工程有關單位和人員質量責任、工程竣工驗收、工程質量保修、法律責任、附則。

第一章總則，共五條，明確了立法目的、適用范圍、部門職責等。

第二章工程有關單位和人員質量責任，共九條，分別對建設單位、勘察單位、設計單位、施工單位、監(jiān)理單位、質量檢測單位、建筑材料生產供應單位、預拌混凝土生產單位以及建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位負責人的質量責任作出具體規(guī)定。

第三章工程竣工驗收，共三條，分別對工程竣工驗收、工程質量驗收以及工程聯(lián)合驗收作出具體規(guī)定。

第四章工程質量保修，共六條，分別對工程質量保證金、工程質量潛在缺陷保險、工程質量保修期限、建設和施工單位質量保修義務以及所有權人的使用責任作出規(guī)定。

第五章法律責任，共十條，是對工程質量責任單位違反本《條例（草案）》相關條款所應追究法律責任的規(guī)定。

第六章附則，共三條，是對本《條例（草案）》用語含義、例外條款、施行日期的規(guī)定。

五、需要說明的情況

《條例（草案）》從工作實際出發(fā)，以問題為導向，強化、細化了現(xiàn)有工程質量管理的法律法規(guī)，使之更具時效性和操作性，同時在上位法的框架內探索可行的制度創(chuàng)新。《條例（草案）》主要從以下四個方面作出了重點規(guī)定：

（一）明確并強化工程建設各方主體及人員的質量責任

一是強化了建設單位對工程質量的首要責任。建設單位是工程項目建設的發(fā)起者和組織者，在工程質量管理工作中處于主導地位。作為工程質量的首要責任方，應當明確參與工程建設各單位和人員的質量責任，并督促勘察、設計、施工、監(jiān)理、檢測、預拌混凝土生產等工程有關單位和人員各司其職、各負其責?！稐l例（草案）》第六條除了對建設單位依法對工程質量承擔首要責任作出具體規(guī)定外，還對工程竣工驗收合格后，建設單位應當在建筑物明顯部位設置永久性標牌，建立五方工程質量責任主體項目負責人質量終身責任信息檔案等作出明確規(guī)定。二是細化了勘察、設計、施工、監(jiān)理等單位的主體責任。針對一些勘察單位片面追求利益最大化，不嚴格遵守法律法規(guī)中的相關規(guī)定和強制性技術標準，致使勘探、試驗結果弄虛作假、質量失控的問題，《條例（草案）》第七條至第十條分別對對勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的責任和行為作了明確和規(guī)范。三是對建筑材料生產供應單位、預拌混凝土生產單位和工程質量檢測單位的質量責任作出具體規(guī)定。為加強對工程質量的全程管理控制，在《條例（草案）》第十一條至第十三條中，分別明確了建筑材料、建筑構配件和設備的生產及供應單位、預拌混凝土生產單位和工程質量檢測單位的責任、行為要求進行了明確和規(guī)范。四是《條例（草案）》明確了建設、勘察、設計、施工、監(jiān)理單位的項目負責人在工程建設過程中應當承擔的質量責任。為充分發(fā)揮項目負責人對工程施工過程的全面管理作用，落實質量職責，確保工程質量安全。《條例（草案）》第十四條分別對工程參建五方責任主體項目負責人的質量責任作了具體明確。

（二）加強對工程竣工驗收的管理控制

工程竣工驗收難，既是工程質量管理的工作重點，也是工作難點。為此，《條例（草案）》一是在第十五條中明確了工程竣工驗收包括質量驗收和聯(lián)合驗收兩個階段，質量驗收是工程聯(lián)合驗收乃至交付使用前的必要程序，工程經聯(lián)合驗收合格后，方可交付使用。為了能與聯(lián)合驗收互相呼應又易于區(qū)別，《條例（草案）》提出質量驗收的創(chuàng)新提法，并將質量驗收和聯(lián)合驗收的含義在附則中予以了解釋。二是在第十六條中明確了工程質量驗收的程序及工作內容。三是在第十七條中明確了建設單位應當在工程質量驗收合格后，按照有關規(guī)定及時申請聯(lián)合驗收。供水、供電、燃氣、熱力、排水、環(huán)衛(wèi)、通信等市政公用基礎設施的驗收，應當與工程聯(lián)合驗收同步完成，并按照有關規(guī)定及時到行政主管部門備案和移交有關檔案資料。

(三) 明確工程保修責任和期限

工程質量保修制度是賦予使用人的一項救濟措施，也是對處于相對弱勢一方的所有權人的法律保護。為從根本上保護房屋所有權人、使用人的權益，《條例(草案)》一是以工程質量保修糾紛較多的住宅工程為切入點，要求建設單位從應付的工程款中預留工程質量保證金和鼓勵建設單位投保工程質量潛在缺陷責任保險。充分考慮分析當前工程質量保險在國內外的實行推行情況并結合我市的具體情況，《條例（草案）》鼓勵建設單位在工程開工前，投保工程質量潛在缺陷責任保險。投保工程質量潛在缺陷責任保險的具體工作按照市政府出臺的相關規(guī)定執(zhí)行。二是規(guī)定了建設單位應當在工程質量保修范圍和保修期限內對所有權人履行質量保修義務。建設單位對所有權人的保修范圍及保修期限不得低于施工單位向建設單位出具質量保修書約定保修范圍和保修期的存續(xù)期，也不得低于相關法律法規(guī)的要求。建設單位對所有權人的工程質量保修期限自交付之日起計算。三是針對我市人民群眾反映強烈的工程質量常見問題，在國家規(guī)定的工程質量保修范圍基礎上，又將外墻保溫和地下室外圍防水工程、新建和養(yǎng)護、維修的城市道路（包括人行道及樹池）納入法定保修范圍。四是對于工程質量保修期限內發(fā)現(xiàn)的質量問題，保修期限應自所有權人和相關單位確認對維修部位驗收合格之日起重新計算。五是對所有權人的安全使用責任進行了明確，同時結合現(xiàn)實管理的需求，對所有權人安全使用工程的具體要求進行了明確。

(四) 完善法律責任追究制度

《條例（草案）》中法律責任一章共十條，在不重復上位法的前提，設定了九條處罰規(guī)定，其中有八條屬于創(chuàng)設,一條屬于細化。一是為體現(xiàn)對工程有關單位質量責任追究，《條例（草案）》第二十五條至第三十條針對條例中細化的建設、勘察、施工、監(jiān)理、預拌混凝土以及檢測單位的質量責任設定了六條處罰規(guī)定，其中有五條屬于創(chuàng)設,一條屬于細化。對于國家上位法中施工單位施工中偷工減料，使用不合格建筑材料、建筑構配件和設備，或者有不按照施工圖設計文件或者施工技術標準施工的違法行為，對其處以工程合同價款2%以上4%以下的罰款的條款規(guī)定，在實際執(zhí)法過程中存在可操作性和可執(zhí)行性較差的問題。本《條例（草案）》結合我省我市實際，參照《北京市建設工程質量條例》對工程合同價款進行了定義，在實際執(zhí)法過程中按照違法行為直接涉及或者可能影響的分項工程、單位工程或者工程合同價款作為行政處罰的罰款基數(shù)，可提高行政處罰的針對性和可執(zhí)行性。二是為確保聯(lián)合驗收及保修制度的落實，《條例（草案）》第三十一條至第三十三條針對建設單位未經聯(lián)合驗收擅自交付使用的，未履行保修義務的，以及建設單位和施工單位未按照技術標準、設計要求制定維修方案和實施或者未對維修質量進行檢查和驗收的，創(chuàng)設了三條處罰規(guī)定。

以上說明連同《條例（草案）》，請予審議。