關(guān)于《盤(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化管理?xiàng)l例（草案）》的起草說(shuō)明

2020年7月22日在市八屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議上

市住建局局長(zhǎng)  史 偉

主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

按照市人大常委會(huì)2020年地方立法計(jì)劃要求，《盤(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（草案）》）已經(jīng)盤(pán)錦市人民政府八屆35次常務(wù)會(huì)議通過(guò)，我受市政府的委托，現(xiàn)對(duì)《條例（草案）》作如下說(shuō)明，請(qǐng)審議。

一、立法目的及必要性

城鎮(zhèn)綠化是城鎮(zhèn)現(xiàn)代化建設(shè)的重要內(nèi)容，近年來(lái)，市委、市政府以創(chuàng)建國(guó)家和省園林城市為依托,利用盤(pán)錦自然本底優(yōu)勢(shì)，堅(jiān)持科學(xué)規(guī)劃設(shè)計(jì)，為市民提供更多清新自然、游憩健身的城市綠地。截止2019年底，我市城市綠地率、綠化覆蓋率分別達(dá)到39.62%、43.48%，人均公園綠地面積達(dá)到15.06平方米，城鎮(zhèn)綠化工作取得較快發(fā)展。2012年和2017年，我市先后出臺(tái)了《盤(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化管理辦法》和《盤(pán)錦市城市綠線管理辦法》，對(duì)促進(jìn)我市城鎮(zhèn)綠化事業(yè)的發(fā)展，改善生態(tài)環(huán)境，起到了重要作用。

伴隨著國(guó)家對(duì)城市園林綠化工作內(nèi)容的遷延和發(fā)展，2017年3月，國(guó)務(wù)院對(duì)《城市綠化條例》作出了較大修改，部分條款內(nèi)容發(fā)生了變化，住建部也于2017年發(fā)文取消了園林施工企業(yè)資質(zhì)?！侗P(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化辦法》有關(guān)城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理等方面內(nèi)容也因此與國(guó)務(wù)院2017年3月修正的《城市綠化條例》以及遼寧省9月修正的《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》有關(guān)規(guī)定不一致，部分條款需要?jiǎng)h除、細(xì)化和補(bǔ)充。同時(shí)，隨著我市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)綠化工作出現(xiàn)了一些亟待解決的問(wèn)題：如建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程綠地建設(shè)法定指標(biāo)執(zhí)行差、建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)管和竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)缺失等問(wèn)題，致使城鎮(zhèn)綠化質(zhì)量及品質(zhì)難以保證。為了解決城鎮(zhèn)綠化工作中出現(xiàn)的問(wèn)題，制定《盤(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化管理?xiàng)l例》十分必要。

二、法律依據(jù)及參考依據(jù)

《條例（草案）》起草過(guò)程中，主要依據(jù)了《城市綠化條例》《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》和《城市綠線管理辦法》等國(guó)家、省相關(guān)法律法規(guī)，參考了《住建部關(guān)于促進(jìn)城市園林綠化事業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)》（建城〔2012〕166號(hào)）《園林綠化工程施工及驗(yàn)收規(guī)范》（CJJ82-2012）《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50180-2018）《國(guó)家生態(tài)園林城市標(biāo)準(zhǔn)》《盤(pán)錦市城市總體規(guī)劃》《盤(pán)錦市城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃》《盤(pán)錦市城鎮(zhèn)綠化管理辦法》等有關(guān)規(guī)范、文件，并廣泛借鑒了珠海、成都、南京、無(wú)錫、杭州、上海、北京、沈陽(yáng)等城市的立法經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我市工作實(shí)際制定。

三、起草過(guò)程

按照《盤(pán)錦市人大常委會(huì)2020年立法計(jì)劃》要求，市住建局成立了《條例（草案）》起草工作領(lǐng)導(dǎo)小組，以“項(xiàng)目化、日歷化”的工作方式開(kāi)展起草工作。邀請(qǐng)了市人大城建環(huán)資委等負(fù)責(zé)同志及住建領(lǐng)域?qū)＜摇⒘⒎▽?zhuān)家作為顧問(wèn)，全程參與、指導(dǎo)起草組工作，確保起草工作依法依規(guī)、高效有序開(kāi)展。

（一）4月20日，形成《條例（草案）》第一稿

起草小組在前期調(diào)研的基礎(chǔ)上，針對(duì)我市城鎮(zhèn)綠化發(fā)展存在的問(wèn)題，形成問(wèn)題清單，以國(guó)家和省的相關(guān)上位法作為立法依據(jù)，在全面學(xué)習(xí)借鑒其他城市的立法經(jīng)驗(yàn)和先進(jìn)做法基礎(chǔ)上，立足于部門(mén)力量完成《條例（草案）》第一稿。

（二）5月20日，形成《條例（草案）》第二稿

通過(guò)書(shū)面征求意見(jiàn)、召開(kāi)座談會(huì)、個(gè)別走訪等形式，發(fā)出征求意見(jiàn)函25份。在此基礎(chǔ)上，聽(tīng)取了省司法廳、省住建廳、市直相關(guān)部門(mén)、縣（區(qū)）綠化主管部門(mén)以及市律師協(xié)會(huì)、相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)等意見(jiàn)，并召開(kāi)了由自然資源局、城管執(zhí)法局、林濕局、縣（區(qū)）住建局等單位負(fù)責(zé)人以及園林綠化設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理從業(yè)人員參加的座談會(huì)2次。累計(jì)收到意見(jiàn)和建議72條，采納7條，其中全部采納2條，即增設(shè)的綠化工程驗(yàn)收及綠化工程質(zhì)量責(zé)任終身追究條款；刪除2條，即與《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》重復(fù)較多的占用綠地及樹(shù)木砍伐的相關(guān)規(guī)定；部分采納3條，即建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地的法定指標(biāo)、建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程綠化設(shè)計(jì)方案審查及接受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門(mén)監(jiān)督檢查指導(dǎo)的相關(guān)規(guī)定；其他修改26處，涵蓋語(yǔ)言、結(jié)構(gòu)及標(biāo)點(diǎn)符號(hào)等內(nèi)容。

（三）6月10日，形成《條例（草案）》第三稿

聘請(qǐng)城鎮(zhèn)綠化領(lǐng)域?qū)＜壹笆×⒎▽?zhuān)家分別對(duì)《條例（草案）》第二稿作了逐條梳理、認(rèn)真研究，主要從結(jié)構(gòu)、體例等方面對(duì)《條例（草案）》提出了調(diào)整等修改意見(jiàn)14處。

（四）6月20日，形成《條例（草案）》第四稿

在法制審核及公開(kāi)征求意見(jiàn)之上，組織專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域、立法專(zhuān)家及文字專(zhuān)家對(duì)《條例（草案）》第三稿做最后修改，主要就文字、標(biāo)點(diǎn)等內(nèi)容調(diào)整修改8處，形成了《條例（草案）》第四稿，已于7月1日經(jīng)盤(pán)錦市人民政府八屆35次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)。

四、結(jié)構(gòu)及內(nèi)容

《條例（草案）》共五章，分為總則、規(guī)劃和建設(shè)、保護(hù)和管理、法律責(zé)任以及附則，共計(jì)二十二條。

第一章為總則，共六條，明確了立法目的、適用范圍、工作分工、基本原則、義務(wù)植樹(shù)和投訴舉報(bào)要求等內(nèi)容。

第二章為規(guī)劃和建設(shè)，共八條，強(qiáng)調(diào)了建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地的法定占比，建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程綠化設(shè)計(jì)方案審查，建設(shè)單位組織施工過(guò)程接受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門(mén)監(jiān)督檢查指導(dǎo)，使用國(guó)有資金或國(guó)家融資的城鎮(zhèn)綠化工程在開(kāi)工前應(yīng)當(dāng)辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，竣工驗(yàn)收應(yīng)當(dāng)經(jīng)過(guò)自然資源部門(mén)及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政部門(mén)予以核實(shí)，建設(shè)單位按照規(guī)定辦理備案、設(shè)置綠地平面圖、移交綠化檔案，城鎮(zhèn)綠化工程實(shí)行質(zhì)量終身責(zé)任制和閑置土地綠化的具體要求。

第三章為保護(hù)和管理，共三條，對(duì)綠地養(yǎng)護(hù)、綠化檔案建立以及綠化單位、從業(yè)人員的信用評(píng)價(jià)明確了具體要求。

第四章為法律責(zé)任，共四條，對(duì)附屬綠化用地面積未達(dá)到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，對(duì)建設(shè)單位未在建設(shè)項(xiàng)目所在地顯著位置設(shè)置綠地平面圖并標(biāo)明綠地面積的，對(duì)未將綠化工程建設(shè)檔案移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)的，對(duì)土地使用權(quán)人未臨時(shí)綠化或者臨時(shí)綠化不符合要求的行為明確了相應(yīng)的法律責(zé)任。

第五章為附則，共一條，明確了施行日期。

五、需要說(shuō)明的情況

《條例（草案）》以問(wèn)題為導(dǎo)向，力求解決我市城鎮(zhèn)綠化管理工作中的實(shí)際問(wèn)題，與上位法不重復(fù)、不抵觸、實(shí)現(xiàn)短而精，真管用。

（一）強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地綠地率作為法定指標(biāo)的執(zhí)行力，最大限度保障人民群眾的綠化權(quán)益

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第三十五條規(guī)定，建設(shè)項(xiàng)目附屬綠地率指標(biāo)，是納入規(guī)劃指標(biāo)之一予以嚴(yán)格審批的。同時(shí)《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》第十四條也明確指出了建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃安排附屬綠化用地。但由于歷史原因，我市的建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地指標(biāo)不達(dá)標(biāo)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，以城市新建居住區(qū)綠地率為例，盡管我市已經(jīng)成為國(guó)家園林城市，但城市新建居住區(qū)項(xiàng)目綠地率法定指標(biāo)完成水平參差不齊，無(wú)論是新建居住區(qū)還是舊區(qū)改建，綠地率指標(biāo)均一定程度存在低于省規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的現(xiàn)象，群眾反映強(qiáng)烈。為此，《條例（草案）》第七條明確規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)按照規(guī)劃安排附屬綠化用地。自然資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地進(jìn)行審查，在核發(fā)建設(shè)工程規(guī)劃許可證時(shí)，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地面積占建設(shè)項(xiàng)目總用地面積比例的要求，不得低于《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，為保證執(zhí)行力，在《條例（草案）》法律責(zé)任第十九條規(guī)定：對(duì)附屬綠化用地面積未達(dá)到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由自然資源行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)建設(shè)單位按所缺綠地面積處以所在區(qū)域當(dāng)年基準(zhǔn)地價(jià)一倍以上兩倍以下罰款。這就在最大程度上，強(qiáng)化了建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化用地綠地率的法定指標(biāo)執(zhí)行力。

（二）把好建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案審查關(guān)口，提高城市綠化項(xiàng)目設(shè)計(jì)水平

2017年3月國(guó)務(wù)院修訂了《城市綠化條例》，規(guī)定了建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案，按照基本建設(shè)程序履行審批程序時(shí)，城市綠化行政主管部門(mén)必須參加審查。近年來(lái)，我市的附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案從未報(bào)批，也未經(jīng)住建部門(mén)審查，工程品質(zhì)難以保障。為此，《條例（草案）》在第八條規(guī)定：建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程，應(yīng)與主體工程同時(shí)規(guī)劃、同時(shí)設(shè)計(jì)，其設(shè)計(jì)方案應(yīng)當(dāng)與主體工程設(shè)計(jì)方案同時(shí)報(bào)送。建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案按照基本建設(shè)程序?qū)徟鷷r(shí)，市、縣（區(qū)）自然資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)征求市、縣（區(qū)）住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)的審查意見(jiàn)，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)在三個(gè)工作日內(nèi)予以反饋意見(jiàn)。這就在法律層面上約束和保障了方案審查關(guān)口。

（三）構(gòu)建確保建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案強(qiáng)力執(zhí)行的制度體系

2017年3月份修訂的《城市綠化條例》刪除了“城鎮(zhèn)綠化工程應(yīng)當(dāng)經(jīng)城市綠化行政主管部門(mén)或者該工程的主管部門(mén)驗(yàn)收合格后，方可交付使用”條款。2017年7月份修訂的《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》也刪除了“組織建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的單位，應(yīng)當(dāng)通知城鎮(zhèn)綠化行政主管部門(mén)參加驗(yàn)收”條款。但規(guī)定了“工程建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案，未經(jīng)批準(zhǔn)或者未按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案施工的，由住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)責(zé)令停止施工、限期改正或者采取其他補(bǔ)救措施”；同時(shí)還規(guī)定了“建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程應(yīng)該納入竣工驗(yàn)收范圍，有關(guān)資料應(yīng)當(dāng)納入城鎮(zhèn)建設(shè)檔案進(jìn)行管理”條款。為保證建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案按照批準(zhǔn)的設(shè)計(jì)方案施工，《條例（草案）》明確了三項(xiàng)規(guī)定：一是規(guī)定了住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)職能。《條例（草案）》第九條明確指出：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)按照經(jīng)審查的建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程設(shè)計(jì)方案和施工規(guī)范組織施工，接受住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)的監(jiān)督、檢查和指導(dǎo)”。二是對(duì)綠地率及綠化方案的完成情況作出“雙核實(shí)”規(guī)定?！稐l例（草案）》第十一條提出：“城鎮(zhèn)綠化工程和建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程竣工后，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)組織綠化工程的勘察、設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理等有關(guān)單位對(duì)綠化工程進(jìn)行驗(yàn)收，并將驗(yàn)收結(jié)果載于建設(shè)工程竣工驗(yàn)收?qǐng)?bào)告。自然資源行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)綠化工程面積和位置是否符合規(guī)劃許可事項(xiàng)予以核實(shí)；住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)綠化工程是否符合設(shè)計(jì)方案予以核實(shí)”。三是對(duì)綠化工程竣工驗(yàn)收及相關(guān)資料備案、設(shè)置綠地平面圖以及移交綠化工程建設(shè)檔案作出具體規(guī)定。《條例（草案）》第十二條規(guī)定：“建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)自綠化工程竣工驗(yàn)收合格之日起十五日內(nèi)，將相關(guān)資料報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)備案；自報(bào)送住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)備案之日起十五日內(nèi)，在建設(shè)項(xiàng)目所在地顯著位置設(shè)置綠地平面圖，并標(biāo)明綠地面積；將綠化工程建設(shè)檔案移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)”。

（四）規(guī)定了使用國(guó)有資金或者國(guó)家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程必須實(shí)行質(zhì)量監(jiān)督

《建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》第十條規(guī)定了建設(shè)單位在開(kāi)工前，應(yīng)當(dāng)按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定辦理工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)。《住房城鄉(xiāng)建設(shè)部印發(fā)<園林綠化工程建設(shè)管理規(guī)定>的通知》（建城〔2017〕251號(hào)）第九條規(guī)定了城鎮(zhèn)園林綠化主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)本行政區(qū)內(nèi)園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理，園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督管理可由城鎮(zhèn)園林綠化主管部門(mén)委托園林綠化工程質(zhì)量安全監(jiān)督機(jī)構(gòu)具體實(shí)施。

目前，我市的城鎮(zhèn)綠化工程，無(wú)論是園林綠化工程還是建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程均未辦理質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)，工程質(zhì)量監(jiān)管出現(xiàn)真空，是我市城鎮(zhèn)綠化管理工作中的一大短板?？紤]到綠化質(zhì)量監(jiān)督機(jī)構(gòu)的缺位以及住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部門(mén)質(zhì)量監(jiān)督人員的匱乏，《條例（草案）》參照外市經(jīng)驗(yàn)，從使用國(guó)有資金或者國(guó)家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程及建設(shè)項(xiàng)目的附屬綠化工程入手，《條例（草案）》第十條規(guī)定：“使用國(guó)有資金或者國(guó)家融資資金的城鎮(zhèn)綠化工程以及建設(shè)項(xiàng)目附屬綠化工程開(kāi)工前，建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)向住房和城鄉(xiāng)建設(shè)行政主管部門(mén)辦理綠化工程質(zhì)量監(jiān)督手續(xù)”。同時(shí)，在《條例（草案）》第十三條規(guī)定：“城鎮(zhèn)綠化工程實(shí)行工程質(zhì)量終身責(zé)任制。項(xiàng)目建設(shè)的建設(shè)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、勘察單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、設(shè)計(jì)單位項(xiàng)目負(fù)責(zé)人、施工單位項(xiàng)目經(jīng)理、監(jiān)理單位總監(jiān)理工程師按照國(guó)家法律法規(guī)和有關(guān)規(guī)定，在工程設(shè)計(jì)使用年限內(nèi)對(duì)工程質(zhì)量承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”。

（五）關(guān)于法律責(zé)任

為了加強(qiáng)城鎮(zhèn)綠化規(guī)劃、建設(shè)、保護(hù)和管理的執(zhí)行力，根據(jù)《行政處罰法》的要求，《條例（草案）》中在法律責(zé)任一章共設(shè)三條處罰規(guī)定，體現(xiàn)了三個(gè)特點(diǎn):一是上位法《城市綠化條例》及《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》有明確處罰規(guī)定的，本《條例（草案）》不做重復(fù)表述；二是對(duì)上位法予以細(xì)化，其中《條例（草案）》第十九條就是對(duì)《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》第三十九條的細(xì)化，對(duì)附屬綠化用地面積未達(dá)到《遼寧省城鎮(zhèn)綠化條例》規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的，由自然資源行政主管部門(mén)責(zé)令限期改正；逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)對(duì)建設(shè)單位按所缺綠地面積處以所在區(qū)域當(dāng)年基準(zhǔn)地價(jià)一倍以上兩倍以下罰款；三是結(jié)合實(shí)際予以創(chuàng)設(shè)，如第二十條至第二十一條屬于創(chuàng)設(shè)，主要參照外省外市的立法，對(duì)建設(shè)單位未在建設(shè)項(xiàng)目所在地顯著位置設(shè)置綠地平面圖并標(biāo)明綠地面積的，未將綠化工程建設(shè)檔案移交城建檔案管理機(jī)構(gòu)的，對(duì)土地使用權(quán)人未臨時(shí)綠化或者臨時(shí)綠化不符合要求的，由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)責(zé)令限期改正，逾期未改正的，由城市管理行政執(zhí)法部門(mén)予以處罰。

以上說(shuō)明連同《條例（草案）》，請(qǐng)予審議。