關于《盤錦市殯葬管理條例（草案）》的審議意見

2020年7月22日在市八屆人大常委會第二十三次會議上

市人大社會建設委員會

市人大常委會：

按照立法工作程序要求，7月3日，市人大社會建設委員會召開全體組成人員會議，對《盤錦市殯葬管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）進行了認真審議。現將初審意見報告如下：

一、對《條例（草案）》的總體評價

殯葬工作是重要的民生工作，涉及千家萬戶，是政府履行社會治理職責，保障和改善民生的重要內容。近年來，我市積極推進殯葬改革，殯葬管理工作取得了顯著成效，得到了國家、省有關部門的高度肯定。隨著我市經濟社會發(fā)展和殯葬改革的深入推進，殯葬管理體制機制不完善、法律依據不充分、部門職責不清晰等問題日益顯現。為規(guī)范我市殯葬管理工作，將我市殯葬改革中合法可行的經驗和做法用法律形式固化下來，使我市殯葬管理工作職責清晰完善，更加有法可依，制定一部符合市情、合法管用的殯葬管理條例，是十分必要的。

自今年3月份將《條例（草案）》確定為本年度立法制

定項目以來，市政府及有關部門按照“開門立法、民主立法”的原則，多次組織調研學習，積極深入到基層和群眾中，廣泛收集問題，并聘請全國殯葬管理和法律方面的專家指導《條例（草案）》起草和修改。所形成的《條例（草案）》依據國務院《殯葬管理條例》（2012年修訂）等上位法和中央、省、市關于殯葬管理的有關要求，結合盤錦實際，突出問題導向，注重循因施策，就上位法未作規(guī)定或規(guī)定比較原則的問題進行了有益的探索和創(chuàng)新，為初步解決我市殯葬管理中遇到的一些難題提供了具體的法律依據。

社會建設委員會審議認為，市政府提請審議的《條例（草案）》立法思路符合新形勢的要求，立法內容比較切合實際，有較好的針對性和可執(zhí)行性，基本遵循了與上位法不抵觸不重復、突出問題導向、具有地方特色三個原則?！稐l例（草案）》的頒布實施，將進一步促進規(guī)范群眾喪葬方式，減少和制止封建迷信行為，為節(jié)約土地資源，改善生態(tài)環(huán)境，推動我市精神文明和生態(tài)文明建設，決勝高質量全面小康社會提供有力的法律支撐。社會建設委員會原則同意將《條例（草案）》提請常委會審議。

二、對《條例（草案）》的修改意見

根據專委會的審議情況，在充分肯定《條例（草案）》

的同時，也提出了一些修改意見以及需要進一步研究解決的重點問題：

（一）進一步加強文化引導

殯葬管理工作涉及到民風民俗、社會秩序、利益聯系和歷史文化等多種因素，具有廣泛、深刻的社會牽動效應。傳統(tǒng)殯葬習俗在我國根深蒂固，改變非一日之功。如何就其中正常合理的需求安排新“出路”是個復雜問題。一方面，要充分認識到傳統(tǒng)殯葬禮俗中所包涵的重生隆死觀念、慎終追遠意識、祭往勵今家風，承載了豐富的心靈慰藉、精神寄托和繼往開來的精神文化需求，需要在殯葬管理工作中予以科學回應。另一方面，要加強殯葬管理工作的宣傳教育，讓廣大干部群眾真正從思想觀念上摒棄殯葬陋習，切實的變“應當做”為“愿意做”，必須進行艱巨的思想工作。我市殯葬管理工作多年來的工作實踐亦證明，宣傳教育工作做得好壞，是殯葬改革能否順利開展的重要環(huán)節(jié)。因此，必須把宣傳教育工作放在首位。

據此，建議《條例（草案）》第四條“體制機制”一條的第四款后增加一款作為第五款，“有關部門和單位，報刊、廣播電視、網絡等媒體應當采取多種形式，積極宣傳殯葬改革，倡導以人為本、生態(tài)文明、移風易俗的殯葬新理念、新風尚”。原第五款順延至第六款。

（二）進一步明確殯儀服務機構是否可以承擔基本殯葬服務事項

按照全國人大常委會法工委印發(fā)的《立法技術規(guī)范（試行）（二）》“法律常用詞語規(guī)范”的規(guī)定：“非法”，主要強調缺乏法律依據的行為。即某一項社會事務，有合法的有法律依據的情況，也有非法的無法律依據的情況。

《條例（草案）》第十六條規(guī)定，“殯儀服務機構不得非法從事遺體接運、暫存、火化和骨灰寄存等基本殯葬服務”。但在此前與此后，均沒有表述哪些屬于殯儀服務機構合法從事基本殯葬服務的情況。對于殯儀服務機構從事基本殯葬服務的情況，是否合法、哪些情況下合法，沒有明確予以限定。建議在進一步調查研究和論證的基礎上，做出明確表述，以提高法規(guī)調整范圍的精準性。

第十八條，“遺體應當由殯儀館接運、暫存，其他單位和個人不得非法從事遺體接運、暫存服務”亦需修改，理由同上。

（三）進一步明確部門的規(guī)范表述

全國人大常委會印發(fā)的《立法技術規(guī)范（試行）（二）》“法律條文表述規(guī)范”中有對于部門表述的規(guī)范要求，且我市地方性法規(guī)應當做到所有法規(guī)語言表述統(tǒng)一、單部法規(guī)內部語言表述明確一致。而《條例（草案）》第二十條，第一款中的“國務院衛(wèi)生行政部門”與第四款中的“衛(wèi)生健康部門”表述不統(tǒng)一，建議修改第一款，將兩款中的部門名稱統(tǒng)一為“衛(wèi)生健康部門”。

（四）進一步明確延期火化費用的承擔者

在涉及到檢驗、鑒定等程序的交通肇事、醫(yī)療事故、刑事案件等情況中，提出延期火化的一方多數情況下是喪事承辦人，但也有可能是交通肇事者、醫(yī)療機構及其醫(yī)務人員、犯罪嫌疑人（被告人）。因此，因檢驗、鑒定等原因確需延期火化的，費用一律由喪事承辦人承擔無法律依據，也不符合現實情況。

據此，建議將第二十條“因檢驗、鑒定等原因確需延期火化的，喪事承辦人應當到殯儀館辦理延期火化手續(xù)，其費用由喪事承辦人承擔”，修改為“因檢驗、鑒定等原因確需延期火化的，申請人應當到殯儀館辦理延期火化手續(xù)，其費用由申請人承擔”。

（五）進一步明確領取骨灰的合法手續(xù)和流程

按照《中華人民共和國行政許可法》第十三條第一項：公民、法人或者其他組織能夠自主決定的，可以不設定行政許可。黨的十八屆三中全會提出“簡政放權，深化行政審批制度改革，減少政府對微觀經濟事務的管理”的要求。黨的十九屆四中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的要求。因此，對于我市殯葬管理相關工作，建議市人民政府及其有關部門通過加強行政管理中的疏導措施來加強對于“散埋亂葬”問題的有效治理和引導，盡量宣傳在先、引導在先、優(yōu)惠政策在先。

據此，第二十二條，“領取骨灰時，需持公墓安葬協議書和購墓發(fā)票或者縣級以上人民政府民政部門開具的海葬等相關證明”，對于公民領取骨灰制定前置程序，相當于設定行政限制條件，有變相設定行政許可的嫌疑，且容易激化矛盾，建議刪除。

（六）進一步整合法律責任條款

市級地方性法規(guī)作為國家法律、行政法規(guī)和省級立法的有效細化和補充，“精細化、精準化”是其必然要求；同時，地方性法規(guī)中的法律責任條款也是其顯著區(qū)別于行政政策、規(guī)章和規(guī)范性文件的優(yōu)勢所在。據此，建議進一步研究論證罰款數額是否符合罰過相當的原則，例如，對于違法租售墓位格位處每一墓位格位三萬元罰款是否能夠涵蓋所有情況，既不會出現對某一違法行為罰款數額偏高，又足以對所有違法行為形成足夠威懾。另一方面，我市法規(guī)要在始終堅持“不抵觸、有特色、可操作”的原則基礎上，進一步探索法規(guī)的可執(zhí)行和易操作性，建議將法律責任條款整合入每一條，在需要進行行政處罰的條款后直接規(guī)定罰則，不再就“法律責任”部分單設一章。

以上意見，供常委會組成人員審議時參考。