關(guān)于《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例（草案）》修改情況和主要問(wèn)題的報(bào)告

2020年9月21日在市八屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議上

盤(pán)錦市人大法制委員會(huì)主任委員  劉念東

主任、各位副主任、秘書(shū)長(zhǎng)、各位委員：

2020年7月22日，市八屆人大常委會(huì)第二十三次會(huì)議對(duì)市政府提請(qǐng)的《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例（草案）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（草案）》）進(jìn)行了第一次審議。常委會(huì)組成人員提出了不少好的意見(jiàn)和建議。

會(huì)后，法制（工）委開(kāi)展了對(duì)《條例（草案）》征求意見(jiàn)和相關(guān)調(diào)研、修改工作。一是將《條例（草案）》送常委會(huì)立法專(zhuān)家征求意見(jiàn)。二是在市人大網(wǎng)站上發(fā)布公告，登載《條例（草案）》全文，向社會(huì)征求意見(jiàn)。三是將《條例（草案）》送市人大代表、政協(xié)委員征求意見(jiàn)。四是組織召開(kāi)了5場(chǎng)座談會(huì)，聽(tīng)取縣（區(qū)）人大常委會(huì)、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、生活垃圾處置企業(yè)和市民代表的意見(jiàn)和建議。五是征求了市人大各專(zhuān)門(mén)委員會(huì)、常委會(huì)工作機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)和建議。共征集到意見(jiàn)和建議157條次。法制（工）委對(duì)審議意見(jiàn)和征集到的意見(jiàn)、建議進(jìn)行了歸納、梳理。

8月17日至21日，法制（工）委會(huì)同市司法局、市住建局，根據(jù)常委會(huì)組成人員的審議意見(jiàn)和其他有關(guān)方面提出的意見(jiàn)，對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了統(tǒng)一修改。8月23日，法制（工）委內(nèi)部召開(kāi)了通稿會(huì)，基本形成定稿。9月8日，法制委員會(huì)召開(kāi)全體委員會(huì)議，對(duì)《條例（草案）》進(jìn)行了統(tǒng)一審議，形成了《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例(草案修改稿)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《條例（草案修改稿）》）。市人大常委會(huì)城建環(huán)資委、市司法局、市住建局有關(guān)同志列席了會(huì)議。隨后，法制（工）委會(huì)同市司法局、市住建局對(duì)《條例（草案修改稿）》作了再次修改。9月10日，市八屆人大常委會(huì)第64次主任會(huì)議聽(tīng)取了法制（工）委關(guān)于《條例（草案）》修改情況和主要問(wèn)題的匯報(bào)，決定將《條例（草案修改稿）》提請(qǐng)本次會(huì)議審議?，F(xiàn)將《條例（草案）》的修改情況報(bào)告如下：

一、關(guān)于“餐廚垃圾”與“廚余垃圾”概念問(wèn)題。有常委會(huì)組成人員和立法專(zhuān)家提出，《條例（草案）》中“餐廚垃圾”和“廚余垃圾”概念不清晰、易混淆，而且二者關(guān)系也比較模糊，建議審慎定義兩者概念及關(guān)系。經(jīng)研究，法制委員會(huì)同意這一意見(jiàn)，且《固體廢物污染防治法》第五十七條“縣級(jí)以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織開(kāi)展廚余垃圾資源化、無(wú)害化處理工作。產(chǎn)生、收集廚余垃圾的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者，應(yīng)當(dāng)將廚余垃圾交由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位進(jìn)行無(wú)害化處理。禁止畜禽養(yǎng)殖場(chǎng)、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無(wú)害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽?！敝小皬N余垃圾”的概念自然包括《條例（草案）》中“餐廚垃圾”的概念，二者是包含和被包含的關(guān)系。同時(shí)，考慮到餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾可以分別吸納在易腐垃圾、可回收垃圾及其他垃圾范圍內(nèi)，不再需要另行建立分類(lèi)收集、分類(lèi)運(yùn)輸、分類(lèi)處置體系。因此，為了保持與《固體廢物污染防治法》在法律名詞概念上的統(tǒng)一，法制委員會(huì)將《條例（草案）》第三條第五款、第十一條進(jìn)行修改，內(nèi)容分別為“易腐垃圾，是指在自然狀態(tài)下容易腐爛的有機(jī)質(zhì)垃圾。包括廚余垃圾（含餐廚垃圾）、廢棄食材、廢棄食物等以及家庭產(chǎn)生的茶渣、樹(shù)枝、花草、落葉等?！薄吧罾诸?lèi)投放人應(yīng)當(dāng)遵守下列分類(lèi)投放規(guī)定：（一）可回收物投放至可回收物收集容器，或者交予可回收物回收經(jīng)營(yíng)者。其中大件垃圾應(yīng)當(dāng)投放至?xí)捍鎴?chǎng)所（點(diǎn)），不得投放至可回收物收集容器；（二）有害垃圾投放至有害垃圾收集容器；（三）易腐垃圾投放至易腐垃圾收集容器。其中餐廚垃圾應(yīng)當(dāng)投放至餐廚垃圾收集容器，綠化垃圾應(yīng)當(dāng)投放至?xí)捍鎴?chǎng)所（點(diǎn)）。餐廚垃圾、綠化垃圾不得投放至易腐垃圾收集容器；（四）其他垃圾投放至其他垃圾收集容器。其中裝修產(chǎn)生的建筑垃圾應(yīng)當(dāng)先裝袋或者捆綁后再投放至?xí)捍鎴?chǎng)所（點(diǎn)），不得投放至其他垃圾收集容器。”同時(shí)刪除了第三條第七款、第十四條、第十七條第一款。（《條例（草案修改稿）》第三條、第十一條）

二、關(guān)于垃圾分類(lèi)的部門(mén)職責(zé)問(wèn)題。有常委會(huì)組成人員和立法專(zhuān)家提出，《條例（草案）》第七條中關(guān)于城市管理行政執(zhí)法部門(mén)以及其他部門(mén)的職責(zé)表述不清晰、不具體，易產(chǎn)生部門(mén)之間互相推諉問(wèn)題，建議把參與垃圾分類(lèi)管理的主要部門(mén)詳細(xì)羅列。經(jīng)研究，法制委員會(huì)同意這一意見(jiàn)，將《條例（草案）》第七條進(jìn)行修改，內(nèi)容為“城市管理行政執(zhí)法部門(mén)負(fù)責(zé)實(shí)施本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強(qiáng)制措施。生態(tài)環(huán)境主管部門(mén)負(fù)責(zé)對(duì)有害垃圾的利用、處置實(shí)施監(jiān)督管理。發(fā)展和改革、財(cái)政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、商務(wù)、市場(chǎng)監(jiān)督等其他部門(mén)按照各自職責(zé)做好生活垃圾分類(lèi)管理相關(guān)工作?！保ā稐l例（草案修改稿）》第七條）
　　三、關(guān)于街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）在垃圾分類(lèi)中的職責(zé)問(wèn)題。起草部門(mén)提出，《條例（草案）》第二十五條中街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）職責(zé)應(yīng)該增加協(xié)調(diào)解決因生活垃圾投放點(diǎn)位發(fā)生爭(zhēng)議的相關(guān)內(nèi)容，避免出現(xiàn)有爭(zhēng)議而無(wú)人管理問(wèn)題。經(jīng)研究，法制委員會(huì)同意這一意見(jiàn)，將《條例（草案）》第二十五條增加一款作為第四款，內(nèi)容為“協(xié)調(diào)解決因確定住宅區(qū)生活垃圾分類(lèi)投放點(diǎn)發(fā)生的爭(zhēng)議?！保ā稐l例（草案修改稿）》第二十四條第四款）
　　四、關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同約定生活垃圾分類(lèi)問(wèn)題。有立法專(zhuān)家提出，《條例（草案）》第三十二條中“物業(yè)服務(wù)合同”中沒(méi)有包含“前期物業(yè)合同”，可能導(dǎo)致垃圾分類(lèi)工作在前期物業(yè)服務(wù)期間出現(xiàn)真空階段，不利于工作的開(kāi)展，建議加以完善。經(jīng)研究，法制委員會(huì)同意這一意見(jiàn)，將《條例（草案）》第三十二條進(jìn)行修改，內(nèi)容為“物業(yè)服務(wù)合同（含前期物業(yè)服務(wù)合同）應(yīng)當(dāng)對(duì)生活垃圾分類(lèi)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行約定?！保ā稐l例（草案修改稿）》第三十一條）

五、關(guān)于法律責(zé)任問(wèn)題。有立法專(zhuān)家提出《條例（草案）》是一部實(shí)施性地方性法規(guī)而非創(chuàng)制性地方性法規(guī)，且2020年4月29日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十七次會(huì)議審議通過(guò)的《固體廢物污染防治法》第四章就生活垃圾進(jìn)行規(guī)定并設(shè)置了法律責(zé)任，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政處罰法》第十一條第二款“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”和《中華人民共和國(guó)立法法》第七十二條第二款“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)根據(jù)本市的具體情況和實(shí)際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的事項(xiàng)制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，《條例（草案）》的部分法律責(zé)任沒(méi)有上位法依據(jù)，建議刪除。經(jīng)法制委員會(huì)了解，起草部門(mén)為了堅(jiān)持立法的不重復(fù)原則，上位法有相關(guān)罰則的部分在《條例（草案）》中沒(méi)有涉及，但是為了使立法能夠真正做到切實(shí)管用、接地氣，在充分學(xué)習(xí)寧波、廈門(mén)等立法經(jīng)驗(yàn)先進(jìn)城市的基礎(chǔ)上，借鑒了部分罰則。同時(shí)，法制委員會(huì)還了解到，6月28日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十次會(huì)議初次審議了《中華人民共和國(guó)行政處罰法》修訂草案。修訂草案對(duì)行政處罰的定義和種類(lèi)，地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限，行政處罰實(shí)施主體，行政處罰的適用、程序、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容進(jìn)行了修改完善。尤其值得關(guān)注的是，為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，修訂草案增加了“地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，對(duì)法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、論證會(huì)等形式聽(tīng)取意見(jiàn)，并向制定機(jī)關(guān)作出說(shuō)明?！钡纫?guī)定。綜合上述因素，法制委員會(huì)認(rèn)為，鑒于《中華人民共和國(guó)行政處罰法》正在修訂中，對(duì)《條例（草案）》法律責(zé)任部分暫時(shí)不予修改，待《條例（草案）》三審時(shí)再進(jìn)行適當(dāng)修改。（《條例（草案修改稿）》第三十二條至三十九條）

此外，法制委員會(huì)還對(duì)《條例（草案）》部分條款的文字表述作了一些技術(shù)性改動(dòng)，對(duì)修改后的條文順序作了相應(yīng)調(diào)整。
　 《條例（草案修改稿）》已按上述意見(jiàn)作了修改。

以上報(bào)告，連同《條例（草案修改稿）》，請(qǐng)一并審議。

附件一：《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例（草案修改稿）》.docx

附件二：《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例（草案）》（一審二審對(duì)照稿）.docx

附件三：《盤(pán)錦市生活垃圾分類(lèi)管理?xiàng)l例（草案修改稿）》法律依據(jù)對(duì)照表.doc