關(guān)于《盤錦市生活垃圾分類管理條例（草案）》修改情況和主要問題的報告
2020年9月21日在市八屆人大常委會第二十四次會議上
盤錦市人大法制委員會主任委員 劉念東
主任、各位副主任、秘書長、各位委員：
2020年7月22日，市八屆人大常委會第二十三次會議對市政府提請的《盤錦市生活垃圾分類管理條例（草案）》（以下簡稱《條例（草案）》）進行了第一次審議。常委會組成人員提出了不少好的意見和建議。
會后，法制（工）委開展了對《條例（草案）》征求意見和相關(guān)調(diào)研、修改工作。一是將《條例（草案）》送常委會立法專家征求意見。二是在市人大網(wǎng)站上發(fā)布公告，登載《條例（草案）》全文，向社會征求意見。三是將《條例（草案）》送市人大代表、政協(xié)委員征求意見。四是組織召開了5場座談會，聽取縣（區(qū)）人大常委會、基層立法聯(lián)系點、生活垃圾處置企業(yè)和市民代表的意見和建議。五是征求了市人大各專門委員會、常委會工作機構(gòu)的意見和建議。共征集到意見和建議157條次。法制（工）委對審議意見和征集到的意見、建議進行了歸納、梳理。
8月17日至21日，法制（工）委會同市司法局、市住建局，根據(jù)常委會組成人員的審議意見和其他有關(guān)方面提出的意見，對《條例（草案）》進行了統(tǒng)一修改。8月23日，法制（工）委內(nèi)部召開了通稿會，基本形成定稿。9月8日，法制委員會召開全體委員會議，對《條例（草案）》進行了統(tǒng)一審議，形成了《盤錦市生活垃圾分類管理條例(草案修改稿)》（以下簡稱《條例（草案修改稿）》）。市人大常委會城建環(huán)資委、市司法局、市住建局有關(guān)同志列席了會議。隨后，法制（工）委會同市司法局、市住建局對《條例（草案修改稿）》作了再次修改。9月10日，市八屆人大常委會第64次主任會議聽取了法制（工）委關(guān)于《條例（草案）》修改情況和主要問題的匯報，決定將《條例（草案修改稿）》提請本次會議審議?，F(xiàn)將《條例（草案）》的修改情況報告如下：
一、關(guān)于“餐廚垃圾”與“廚余垃圾”概念問題。有常委會組成人員和立法專家提出，《條例（草案）》中“餐廚垃圾”和“廚余垃圾”概念不清晰、易混淆，而且二者關(guān)系也比較模糊，建議審慎定義兩者概念及關(guān)系。經(jīng)研究，法制委員會同意這一意見，且《固體廢物污染防治法》第五十七條“縣級以上地方人民政府環(huán)境衛(wèi)生主管部門負責(zé)組織開展廚余垃圾資源化、無害化處理工作。產(chǎn)生、收集廚余垃圾的單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者，應(yīng)當將廚余垃圾交由具備相應(yīng)資質(zhì)條件的單位進行無害化處理。禁止畜禽養(yǎng)殖場、養(yǎng)殖小區(qū)利用未經(jīng)無害化處理的廚余垃圾飼喂畜禽。”中“廚余垃圾”的概念自然包括《條例（草案）》中“餐廚垃圾”的概念，二者是包含和被包含的關(guān)系。同時，考慮到餐廚垃圾、大件垃圾、建筑垃圾、綠化垃圾可以分別吸納在易腐垃圾、可回收垃圾及其他垃圾范圍內(nèi)，不再需要另行建立分類收集、分類運輸、分類處置體系。因此，為了保持與《固體廢物污染防治法》在法律名詞概念上的統(tǒng)一，法制委員會將《條例（草案）》第三條第五款、第十一條進行修改，內(nèi)容分別為“易腐垃圾，是指在自然狀態(tài)下容易腐爛的有機質(zhì)垃圾。包括廚余垃圾（含餐廚垃圾）、廢棄食材、廢棄食物等以及家庭產(chǎn)生的茶渣、樹枝、花草、落葉等。”“生活垃圾分類投放人應(yīng)當遵守下列分類投放規(guī)定：（一）可回收物投放至可回收物收集容器，或者交予可回收物回收經(jīng)營者。其中大件垃圾應(yīng)當投放至?xí)捍鎴鏊c），不得投放至可回收物收集容器；（二）有害垃圾投放至有害垃圾收集容器；（三）易腐垃圾投放至易腐垃圾收集容器。其中餐廚垃圾應(yīng)當投放至餐廚垃圾收集容器，綠化垃圾應(yīng)當投放至?xí)捍鎴鏊c）。餐廚垃圾、綠化垃圾不得投放至易腐垃圾收集容器；（四）其他垃圾投放至其他垃圾收集容器。其中裝修產(chǎn)生的建筑垃圾應(yīng)當先裝袋或者捆綁后再投放至?xí)捍鎴鏊c），不得投放至其他垃圾收集容器。”同時刪除了第三條第七款、第十四條、第十七條第一款。（《條例（草案修改稿）》第三條、第十一條）
二、關(guān)于垃圾分類的部門職責(zé)問題。有常委會組成人員和立法專家提出，《條例（草案）》第七條中關(guān)于城市管理行政執(zhí)法部門以及其他部門的職責(zé)表述不清晰、不具體，易產(chǎn)生部門之間互相推諉問題，建議把參與垃圾分類管理的主要部門詳細羅列。經(jīng)研究，法制委員會同意這一意見，將《條例（草案）》第七條進行修改，內(nèi)容為“城市管理行政執(zhí)法部門負責(zé)實施本條例規(guī)定的行政處罰以及與行政處罰相關(guān)的行政強制措施。生態(tài)環(huán)境主管部門負責(zé)對有害垃圾的利用、處置實施監(jiān)督管理。發(fā)展和改革、財政、自然資源、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、教育、商務(wù)、市場監(jiān)督等其他部門按照各自職責(zé)做好生活垃圾分類管理相關(guān)工作?！保ā稐l例（草案修改稿）》第七條）
三、關(guān)于街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）在垃圾分類中的職責(zé)問題。起草部門提出，《條例（草案）》第二十五條中街道辦事處（鎮(zhèn)人民政府）職責(zé)應(yīng)該增加協(xié)調(diào)解決因生活垃圾投放點位發(fā)生爭議的相關(guān)內(nèi)容，避免出現(xiàn)有爭議而無人管理問題。經(jīng)研究，法制委員會同意這一意見，將《條例（草案）》第二十五條增加一款作為第四款，內(nèi)容為“協(xié)調(diào)解決因確定住宅區(qū)生活垃圾分類投放點發(fā)生的爭議。”（《條例（草案修改稿）》第二十四條第四款）
四、關(guān)于物業(yè)服務(wù)合同約定生活垃圾分類問題。有立法專家提出，《條例（草案）》第三十二條中“物業(yè)服務(wù)合同”中沒有包含“前期物業(yè)合同”，可能導(dǎo)致垃圾分類工作在前期物業(yè)服務(wù)期間出現(xiàn)真空階段，不利于工作的開展，建議加以完善。經(jīng)研究，法制委員會同意這一意見，將《條例（草案）》第三十二條進行修改，內(nèi)容為“物業(yè)服務(wù)合同（含前期物業(yè)服務(wù)合同）應(yīng)當對生活垃圾分類相關(guān)內(nèi)容進行約定?！保ā稐l例（草案修改稿）》第三十一條）
五、關(guān)于法律責(zé)任問題。有立法專家提出《條例（草案）》是一部實施性地方性法規(guī)而非創(chuàng)制性地方性法規(guī)，且2020年4月29日，十三屆全國人大常委會第十七次會議審議通過的《固體廢物污染防治法》第四章就生活垃圾進行規(guī)定并設(shè)置了法律責(zé)任，根據(jù)《中華人民共和國行政處罰法》第十一條第二款“法律、行政法規(guī)對違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定”和《中華人民共和國立法法》第七十二條第二款“設(shè)區(qū)的市的人民代表大會及其常務(wù)委員會根據(jù)本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)的地方性法規(guī)相抵觸的前提下，可以對城鄉(xiāng)建設(shè)與管理、環(huán)境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規(guī)”的規(guī)定，《條例（草案）》的部分法律責(zé)任沒有上位法依據(jù)，建議刪除。經(jīng)法制委員會了解，起草部門為了堅持立法的不重復(fù)原則，上位法有相關(guān)罰則的部分在《條例（草案）》中沒有涉及，但是為了使立法能夠真正做到切實管用、接地氣，在充分學(xué)習(xí)寧波、廈門等立法經(jīng)驗先進城市的基礎(chǔ)上，借鑒了部分罰則。同時，法制委員會還了解到，6月28日，十三屆全國人大常委會第二十次會議初次審議了《中華人民共和國行政處罰法》修訂草案。修訂草案對行政處罰的定義和種類，地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限，行政處罰實施主體，行政處罰的適用、程序、執(zhí)行和執(zhí)法監(jiān)督等內(nèi)容進行了修改完善。尤其值得關(guān)注的是，為充分發(fā)揮地方性法規(guī)在地方治理中的作用，修訂草案增加了“地方性法規(guī)為實施法律、行政法規(guī)，對法律、行政法規(guī)未規(guī)定的違法行為可以補充設(shè)定行政處罰。地方性法規(guī)擬補充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當通過聽證會、論證會等形式聽取意見，并向制定機關(guān)作出說明?！钡纫?guī)定。綜合上述因素，法制委員會認為，鑒于《中華人民共和國行政處罰法》正在修訂中，對《條例（草案）》法律責(zé)任部分暫時不予修改，待《條例（草案）》三審時再進行適當修改。（《條例（草案修改稿）》第三十二條至三十九條）
此外，法制委員會還對《條例（草案）》部分條款的文字表述作了一些技術(shù)性改動，對修改后的條文順序作了相應(yīng)調(diào)整。
《條例（草案修改稿）》已按上述意見作了修改。
以上報告，連同《條例（草案修改稿）》，請一并審議。
附件一：《盤錦市生活垃圾分類管理條例（草案修改稿）》.docx
