盤錦市人大常委會執(zhí)法檢查組關于檢查《中華人民共和國環(huán)境保護法》《遼寧省環(huán)境保護條例》實施情況的報告

——2022年7月5日在市九屆人大常委會第三次會議上

市人大常委會副主任  執(zhí)法檢查組組長  李淑云

主任、各位副主任、秘書長、各位委員：

    根據(jù)省人大常委會《關于委托開展〈中華人民共和國環(huán)境保護法〉〈遼寧省環(huán)境保護條例〉執(zhí)法檢查的通知》和市人大常委會年度重點工作安排，市人大常委會于5月份對《中華人民共和國環(huán)境保護法》和《遼寧省環(huán)境保護條例》（以下簡稱“一法一條例”）實施情況進行了執(zhí)法檢查。現(xiàn)將檢查情況報告如下：

　　一、執(zhí)法檢查工作的基本情況

市人大常委會高度重視“一法一條例”執(zhí)法檢查工作，市九屆人大常委會第4次主任會議專題研究制定“一法一條例”執(zhí)法檢查方案，細化執(zhí)法檢查各環(huán)節(jié)具體任務、責任分工和基本要求。本次執(zhí)法檢查緊扣人大監(jiān)督定位和生態(tài)環(huán)境保護工作特點，主要體現(xiàn)4個方面。

    （一）提高站位，強化思想認識。堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平生態(tài)文明思想、習近平法治思想和習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，認真學習全國人大、省人大常委會執(zhí)法檢查組第一次會議精神，著力推進“一法一條例”的學習宣傳和貫徹實施。

    （二）加強領導，精心組織實施。執(zhí)法檢查活動在市人大常委會統(tǒng)一領導下進行，成立“一法一條例”執(zhí)法檢查組，市人大常委會副主任李淑云任組長，市人大常委會秘書長、副秘書長、市人大環(huán)資城建委主任委員任副組長，檢查組成員由部分市人大常委會委員和市人大環(huán)資城建委人員組成，執(zhí)法檢查由環(huán)資城建委牽頭，辦公室、研究室和財經(jīng)委、農(nóng)委、教科委、監(jiān)司委、法制委、代工委共同參與。執(zhí)法檢查組召開了工作會議，對執(zhí)法檢查工作作了動員部署。編制印發(fā)了“一法一條例”等法律法規(guī)匯編、各相關部門貫徹“一法一條例”自查情況等相關資料。

    （三）突出重點，堅持問題引領。聚焦省、市人大常委會的執(zhí)法檢查方案明確的7個方面重點領域，緊盯“一法一條例”規(guī)定的地方政府及其部門的職責，梳理我市在促進綠色低碳發(fā)展、污染防治、生態(tài)保護和修復等制度措施落實情況，認真查找法律法規(guī)實施過程中存在的主要問題和原因，并提出深入推進法律實施和修改完善法律的意見建議，推動相關問題及時整改。

  （四）化整為零，嚴守防疫規(guī)定。采取集中檢查、分小組檢查、明察暗訪深入現(xiàn)場實地檢查和電話訪談、問卷調(diào)查等形式開展執(zhí)法檢查，無論是召開動員會、集體檢查，還是暗察暗訪、小組檢查，每個活動都嚴格做好疫情防控工作，落實48小時核酸、14日身體狀況調(diào)查等相關規(guī)定，原定30人參加的會議縮減到15人，原定21人參加的集中執(zhí)法檢查壓縮到6人。在確保安全的前提下提高了檢查工作實效。

　　二、“一法一條例”貫徹實施的總體情況

　　黨的十八大以來，特別是環(huán)保法修訂實施以來，我市深入貫徹習近平生態(tài)文明思想 ，認真落實“一法一條例”，深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，全市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量持續(xù)改善。

　?。ㄒ唬┥鷳B(tài)文明建設成效顯著。我市相繼榮獲“全國文明城市”“國家衛(wèi)生城市”“國家園林城市”“中國人居環(huán)境范例獎”“國家級生態(tài)旅游示范區(qū)”“國家循環(huán)經(jīng)濟試點市”“國家資源型城市轉(zhuǎn)型試點市”“2017美麗山水城市”等榮譽稱號，大洼區(qū)、盤山縣、雙臺子區(qū)先后通過國家生態(tài)文明建設示范縣區(qū)命名；2019年我市成為東北地區(qū)唯一一個入選全國“無廢城市”建設試點的城市，高質(zhì)量完成了無廢城市試點建設。2021年10月12日我市被生態(tài)環(huán)境部授予第五批國家生態(tài)文明建設示范區(qū)殊榮，成為遼寧省首個地市級國家生態(tài)文明建設示范區(qū)。實施了全國最大的“退養(yǎng)還濕”單體工程，“退養(yǎng)還濕”8.59萬畝，工作做法得到自然資源部、生態(tài)環(huán)境部的肯定并向全國推廣，協(xié)同創(chuàng)建遼河國家公園，國際濕地城市認證通過國家評審。

　　（二）配套法規(guī)制度建設有序推進。“一法一條例”頒布實施以來，全市上下全方位開展學習宣貫。推進“一法一條例”的實施，貫徹落實中央、省關于生態(tài)環(huán)境保護的工作要求，加強頂層設計，把環(huán)境保護工作納入“十四五”規(guī)劃和年度國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃當中。推進配套法規(guī)制度體系建設，研究制定了《關于全面加強生態(tài)環(huán)境保護堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》及《污染防治攻堅戰(zhàn)三年專項行動方案（2018-2020年）》，編制出臺大氣、水、土壤、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等7個專項攻堅戰(zhàn)方案，推動“一法一條例”落實。加強相關地方性法規(guī)制定工作，先后制定實施了《盤錦市濕地保護條例》《盤錦市城鄉(xiāng)容貌和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》《盤錦市垃圾分類管理條例》《盤錦市綠化管理條例》，正在研究制定《盤錦市大氣污染防治條例》《盤錦市煙花爆竹燃放管理規(guī)定》，推動環(huán)境保護工作規(guī)范化運行。

    （三）環(huán)境保護責任全面落實。成立由市委書記、市長任“雙主任”的生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境保護委員會，統(tǒng)籌全市生態(tài)環(huán)境保護工作，研究生態(tài)環(huán)境保護重大事項。出臺《市（中?。┲庇嘘P單位、開發(fā)區(qū)（各類園區(qū)）生態(tài)環(huán)境保護工作責任清單》，建立工作專項推進、主體責任落實、網(wǎng)格化監(jiān)管和定期督查考核工作機制，先后制定實施《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究實施細則》《生態(tài)文明建設目標評價專核辦法》等多項制度，出臺了《生態(tài)文明建設工作年度評價細則》等考核文件，推動生態(tài)環(huán)境保護“黨政同責、一崗雙責”全面落實。市、縣（區(qū)）政府每年向同級人大常委會報告環(huán)境質(zhì)量狀況、目標完成情況及水、氣、土、固體廢物污染防治等重點任務推進情況。

    （四）污染防治工作成果突出。“一法一條例”實施以來，我市持續(xù)打好污染防治攻堅戰(zhàn)。持續(xù)抓好工業(yè)提標改造、燃煤鍋爐污染治理等工作，實行每日空氣質(zhì)量保障調(diào)度制度，在全省率先完成大氣網(wǎng)格化監(jiān)管平臺建設，嚴控秸稈露天焚燒。開展柴油貨車污染專項整治和實施重點區(qū)域綜合整治，空氣環(huán)境質(zhì)量持續(xù)得到改善；與2015年相比，可吸入顆粒物（PM10）濃度改善45.7%，細顆粒物（PM2.5）濃度改善33.3%。全面落實河長制，逐年提升污水處理、排水管網(wǎng)等基礎設施建設水平，河流斷面水質(zhì)穩(wěn)中趨好，全市4個國控斷面全部達到考核標準，全部消除劣V類水質(zhì)，集中式飲用水水源地水質(zhì)優(yōu)良比率達到100%，在全省率先全部完成黑臭水體整治，近岸海域水質(zhì)逐年改善。完成土壤重點行業(yè)企業(yè)用地基礎信息調(diào)查。受污染耕地安全利用率和污染地塊安全利用率全部實現(xiàn)100%。實現(xiàn)危險廢物全過程規(guī)范化管理與全面安全管控。

　?。ㄎ澹┚G色發(fā)展得到有效保障。堅持“生態(tài)立市”發(fā)展戰(zhàn)略，充分發(fā)揮環(huán)保倒逼機制作用，加快推進綠色低碳生態(tài)經(jīng)濟體系建設，實施“三線一單”生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控制度，協(xié)同推進減污降碳，開展固定污染源排污許可清理整頓及排污許可發(fā)證和登記管理，全面執(zhí)行環(huán)境影響評價和執(zhí)證排污制度，全市工業(yè)園區(qū)規(guī)劃環(huán)評執(zhí)行率達到100%。堅決遏制、清理整頓“兩高”項目。嚴把項目準入，嚴格落實能耗“雙控”要求。創(chuàng)建國家級綠色工廠2個、省級綠色工廠和綠色園區(qū)8個。大力發(fā)展?jié)竦厣鷳B(tài)旅游、鄉(xiāng)村旅游，紅海灘風景廊道晉升為國家5A級景區(qū)。

　?。┉h(huán)境違法受到嚴厲懲治。我市強化環(huán)境影響評價和建設項目“三同時”等制度，把環(huán)保監(jiān)督執(zhí)法作為促進產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的硬措施來抓，做到“雙隨機、全覆蓋、嚴執(zhí)法、零容忍”。制定實施《盤錦市環(huán)境安全保護執(zhí)法聯(lián)動機制實施細則（試行）》《盤錦市關于加強生態(tài)環(huán)境保護行政執(zhí)法與刑事司法銜接配合工作的實施意見》，充分發(fā)揮新環(huán)保法及其配套法規(guī)制度的作用，組合運用查封扣押、限制生產(chǎn)、停產(chǎn)整頓、依法關閉、按日計罰、移送司法等手段，嚴罰重處環(huán)境違法的個人、企業(yè)。近五年來累計處理各類環(huán)境信訪投訴6422余起，查處環(huán)境違法案件1107余件，罰款14979.47萬元。行政移送37件，環(huán)境污染犯罪45件。

　　三、存在的主要問題

　　雖然我市環(huán)境保護工作取得較好成效，但與生態(tài)文明建設目標要求和人民群眾期待相比，還有一定差距，“一法一條例”實施中仍然存在一些亟待解決的問題。

　?。ㄒ唬┉h(huán)保監(jiān)管責任還需進一步落實?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第34條、第49條、第51條和《遼寧省環(huán)境保護條例》第4條、第6條、第33條等都對市政府的環(huán)保監(jiān)管責任作出了相關規(guī)定，我們在檢查中了解到，政府監(jiān)管責任落實還有不到位的地方。一是海洋環(huán)境污染治理力度還需進一步加大。我市海域位于遼東灣灣底，遼河、大遼河和大凌河從境內(nèi)入海，盡管持續(xù)加大水污染管控，但受上游城市來水水質(zhì)波動、水生態(tài)流量少等因素影響，近岸海域水質(zhì)長期處于Ⅳ類和劣Ⅳ類，河口生態(tài)系統(tǒng)長期處于“亞健康”狀態(tài)，僅靠污染物治理和生態(tài)修復手段難以在短期內(nèi)明顯改變現(xiàn)狀。海洋垃圾污染防治、港口污染治理、海水養(yǎng)殖污染防治、海上溢油風險防范等工作尚有欠缺，近岸海域水質(zhì)改善依然面臨很大壓力。二是農(nóng)業(yè)面源污染問題仍然存在。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)管理精細化、標準化程度低，農(nóng)藥、化肥使用不當，廢農(nóng)膜、農(nóng)藥瓶等農(nóng)業(yè)廢棄物收集體系不完善，養(yǎng)殖廢棄物資源化利用程度還不高。三是水污染防治基礎設施建設需要加強。鄉(xiāng)鎮(zhèn)污水處理廠和工業(yè)園區(qū)污水處理廠不能全天候穩(wěn)定運行，老城區(qū)雨污合流和油地結(jié)合部生活污水管網(wǎng)配套不完善，有的原排灌站已作為排污站使用，承擔部分城區(qū)生活污水和雨水的排放任務，對河流水質(zhì)造成影響，并且現(xiàn)場有明顯異味。農(nóng)村小型污水處理設施處理效率低。

　?。ǘ┉h(huán)保主體責任還需進一步壓實?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第42條和《遼寧省環(huán)境保護條例》第11條、第44條等都對企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者的環(huán)保主體責任作出了相關規(guī)定，我們在檢查中發(fā)現(xiàn)，有的企事業(yè)單位環(huán)保主體責任落實不到位。一是污染物偷排、超排問題時有發(fā)生，企業(yè)環(huán)境違法成本低，守法成本高，還存在重發(fā)展輕環(huán)保的情況。二是養(yǎng)殖戶生態(tài)保護主體責任意識不強。養(yǎng)殖戶主動治理糞污積極性不高，畜禽養(yǎng)殖種養(yǎng)結(jié)合程度低，糞肥還田利用渠道不暢。三是農(nóng)戶對秸稈利用認識不足。秸稈用之為寶、棄之為害的理念還沒有深入人心。部分農(nóng)民對秸稈還田有抵觸情緒，擔心秸稈不能充分腐熟，第二年春季容易漂茬，影響水田插秧。四是農(nóng)戶對耕地質(zhì)量提升認識不足。只注重產(chǎn)量，超量施用化肥，忽略耕地質(zhì)量保持和提升。對新型肥料及施用技術認識不到位。

　?。ㄈ┓蓪嵤┍Ｕ狭Χ冗€需進一步加大?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第8條、第9條、第47條等對環(huán)保資金投入、宣傳、建立預警機制等保障支撐作出了相關規(guī)定，我們在檢查中了解到，我市實施“一法一條例”的保障支撐能力尚顯不足。一是生態(tài)環(huán)境保護體制機制還需進一步完善。行政機構(gòu)改革和生態(tài)環(huán)境保護垂直管理等職能調(diào)整，各級黨委政府及部門的生態(tài)環(huán)境保護職責得到加強，但由于改革推進與部門責任落實未完全同步，有的部門之間履行生態(tài)環(huán)境保護職責交叉或職責不清，落實主體功能區(qū)戰(zhàn)略、建立生態(tài)補償機制等工作還存在主體不清問題。二是生態(tài)環(huán)境保護投入不足。雖然建立了監(jiān)管體系，但是在人力、物力、財力投入上還不夠，存在環(huán)境治理資金需求大、環(huán)境保護資金投入不足、引導社會資本投入效果不理想、市場機制作用發(fā)揮不充分等問題，也一定程度上存在環(huán)境監(jiān)測人員能力不足、環(huán)境執(zhí)法監(jiān)測機構(gòu)標準化建設還有差距、業(yè)務人員編制少、技術力量較弱、儀器設備配備不全等問題，應急快速反應機制還不夠健全。三是宣傳引導力度不夠。公眾參與生態(tài)環(huán)境保護工作的積極性還不高，居民垃圾分類意識較差，垃圾分類參與率、準確率較低，車窗拋物、交通路口派發(fā)宣傳品屢禁不止，信息公開的力度還需要加大，公眾的知情權和監(jiān)督權還需要得到進一步保障，全社會共同參與生態(tài)環(huán)境保護工作的良好氛圍還有待加強。

　?。ㄋ模┉h(huán)保風險防控還需進一步加強?！吨腥A人民共和國環(huán)境保護法》第47條和《遼寧省環(huán)境保護條例》第27條、對環(huán)境風險防控作出相關規(guī)定，我們在檢查中發(fā)現(xiàn)，我市環(huán)境風險隱患依然存在。一是涉?；?、涉危險廢物等企業(yè)環(huán)境隱患風險依然存在。個別企業(yè)環(huán)境安全精細化管理能力不足，環(huán)境風險防控主體責任意識還需提高。二是遼河口自然保護區(qū)風險隱患尚未徹底全部消除，水源地風險防范能力還需加強，精細化管控還不到位。三是市、縣（區(qū)）突發(fā)環(huán)境事件應急處理能力需要加強。環(huán)境應急物資儲備、環(huán)境專業(yè)能力建設有待提高，環(huán)境應急社會化聯(lián)動保障機制還需完善。四是部分化工園區(qū)環(huán)境保護機制不健全，應對突發(fā)環(huán)境事件的準備不充分。

　　（五）配套法規(guī)政策有待進一步完善。一是環(huán)境行政監(jiān)管配套制度和政策還不夠完善。隨著經(jīng)濟發(fā)展的不斷加快，人民生活水平的不斷提高，對環(huán)境質(zhì)量也有了更高的要求，由于相關制度和政策還不完善，缺少一系列的行政強制手段，使得有些破壞環(huán)境的行為得不到及時有效的制止。二是環(huán)境公益訴訟調(diào)查取證機制不完善，工作中缺少剛性，對不配合檢察機關調(diào)查的行為如何制裁沒有明確法律規(guī)定。三是綠色發(fā)展政策扶持力度不夠。綠色發(fā)展已成為工業(yè)發(fā)展的必然要求，但仍存在綠色發(fā)展動力不足，企業(yè)創(chuàng)新能力不強，缺少政策扶持等問題。

　　四、幾點建議

　?。ㄒ唬┘訌姯h(huán)保法律責任落實，形成齊抓共管的生態(tài)環(huán)境保護合力。按照“保護優(yōu)先、預防為主、全面規(guī)劃、綜合治理、公眾參與、損害擔責”原則，嚴格落實環(huán)保法定職責。一是市政府生態(tài)環(huán)境主管部門對本行政區(qū)域環(huán)境保護工作實施統(tǒng)一監(jiān)督管理，發(fā)改、工信、住建、自然資源、財政、公安、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等有關部門在各自職責范圍內(nèi)對環(huán)境保護工作實施監(jiān)督管理。全市上下樹立“大環(huán)?！崩砟睿兄备鞑块T切實履行監(jiān)管責任、服務責任、指導責任，同心同向、協(xié)調(diào)聯(lián)動，形成統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、齊抓共管的生態(tài)環(huán)境保護工作格局，強化考核問責，形成責任共擔的環(huán)境污染防治聯(lián)動機制。二是進一步強化企業(yè)環(huán)境保護主體責任，服務引導、監(jiān)管規(guī)范各企業(yè)學法、懂法、知法、守法，建立環(huán)境污染防治信用體系，實行環(huán)境污染責任人黑名單制度，對嚴重失信責任人實施聯(lián)合懲治。三是加強公眾教育，增強全民節(jié)約意識、環(huán)保意識、生態(tài)意識，凝聚社會合力。

　?。ǘ┙∪屯晟莆廴痉乐伍L效機制，強化環(huán)保法律實施的保障支撐能力。一是完善環(huán)境保護部門聯(lián)防聯(lián)控機制。進一步健全環(huán)境行政執(zhí)法和刑事司法的有效銜接，建立相關部門信息共享、案情通報、案件移送等制度，加大環(huán)境違法行為聯(lián)合懲戒力度。二是加大資金投入力度，不斷完善政策體系，積極推動建立多元化、市場化生態(tài)環(huán)境保護資金投入機制，強化生態(tài)環(huán)境保護財政優(yōu)先支持地位，統(tǒng)籌相關政策和資金來源，優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，通過盤活存量資金、加大市以上投入等方式，建立穩(wěn)定的資金投入和保障機制。三是加強基層環(huán)保監(jiān)管執(zhí)法能力建設，厘清生態(tài)環(huán)境機構(gòu)監(jiān)測監(jiān)察執(zhí)法垂直管理制度改革后的責任邊界，配齊必要的人員和裝備，加強法律知識和執(zhí)法能力培訓，切實解決基層環(huán)境監(jiān)管能力不足、監(jiān)管不到位等問題。

　?。ㄈ┘涌焱怀霏h(huán)境問題解決，切實增強生態(tài)環(huán)境保護的管控能力。堅持精準治污、科學治污、依法治污，堅定不移補短板、強弱項，不斷鞏固提升我市生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，著力滿足人民日益增長的優(yōu)美生態(tài)環(huán)境需要。一要著力解決群眾身邊的突出生態(tài)環(huán)境問題，在重點區(qū)域、重點領域、關鍵指標和薄弱環(huán)節(jié)上持續(xù)攻關，合理設置階段性任務目標，科學把握時序、節(jié)奏和步驟，對需要馬上辦理的事情，可以先治標再治本；對需要長期解決的問題，要注重標本兼治，綜合施策，從根源上解決問題。盡快解決興隆臺區(qū)東區(qū)1號泵站運行存在的問題，組織各縣區(qū)對現(xiàn)有的污水處理設施配套管網(wǎng)、泵站、雨污管網(wǎng)混搭情況開展全面排查，針對未實現(xiàn)雨污分流的小區(qū)，適時進行改造。二要守住生態(tài)紅線、環(huán)境安全底線。精準有效做好常態(tài)化疫情防控生態(tài)環(huán)保工作，及時有效收集和處理處置醫(yī)療廢物、醫(yī)療污水。加強飲用水水源地、工業(yè)園區(qū)及其企業(yè)環(huán)境風險管控，全面排查風險隱患，嚴格落實應急預案制度，加強核與輻射安全防護，組織相關企業(yè)進行安全培訓和應急演練，加強和提高環(huán)境突發(fā)事件的應急能力和水平。

    （四）完善環(huán)境保護配套法規(guī)，夯實綠色發(fā)展的環(huán)境保護法治基礎。一是建議制定“一法一條例”相關配套法規(guī)和制度，細化環(huán)保執(zhí)法流程。二是建議制定一般工業(yè)固廢和建筑垃圾分類管理制度。三是建議將“無廢城市”管理理念融入城市規(guī)劃、建設、管理全過程，進一步規(guī)范固廢貯存、中轉(zhuǎn)和資源化利用場所的建設和運營，制訂鼓勵固體廢物綜合利用企業(yè)發(fā)展的財稅政策，對固體廢物綜合利用企業(yè)給予適當優(yōu)惠，促進工業(yè)固廢處置和回收利用，培育一批本地工業(yè)固廢綜合利用專業(yè)化企業(yè)，提高固廢的資源化利用和無害化處置水平。

　?。ㄎ澹┘哟?/font>“一法一條例”宣傳普及力度，營造全民參與環(huán)境保護的良好氛圍。按照“誰執(zhí)法誰普法”的原則，深入開展生態(tài)文明和環(huán)境保護法治宣傳教育，以落實《“美麗中國，我是行動者”提升公民生態(tài)文明意識行動計劃（2021-2025年）》為抓手，結(jié)合“六五”環(huán)境日、生物多樣性日、地球日等節(jié)日開展普法宣傳，組織開展環(huán)境公益、環(huán)保法律知識宣傳等活動，加強對基層執(zhí)法人員、企業(yè)主體和社會公眾的普法宣傳力度，激發(fā)市民共同參與生態(tài)環(huán)境保護的主人翁意識，在全社會營造學法尊法守法用法的良好法治氛圍，切實提升普法工作實效。