關(guān)于盤錦市醫(yī)療健康存在不平衡、不同享及醫(yī)療糾紛量增加情況的調(diào)研報告

——2022年8月4日在市九屆人大常委會第四次會議上

市人大教科文衛(wèi)委員會

市人大常委會：

根據(jù)市人大常委會2022年度工作安排，市人大教科委對我市醫(yī)療健康存在不平衡、不同享及醫(yī)療糾紛量增加情況進行了專項調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、我市醫(yī)療健康基本情況

近年來，隨著國家醫(yī)療體制改革的不斷深入，盤錦市醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)不斷發(fā)展。特別是今年以來，市政府及有關(guān)部門加大管理力度，開展了全市醫(yī)療健康不平衡、不同享及醫(yī)療糾紛量增加問題的專項自查，各級各類醫(yī)療機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施、醫(yī)療服務(wù)和醫(yī)療環(huán)境明顯改善。

（一）醫(yī)療機構(gòu)設(shè)置情況。目前，全市有各級各類醫(yī)療機構(gòu)1216家,床位11260張。其中：市屬公立醫(yī)院5家（床位4057張），委管公立醫(yī)院1家（床位1700張），縣（區(qū)）屬公立醫(yī)院4家（床位1129張），民營(企業(yè))醫(yī)院51家（床位3523張），鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院33家（床位811張），街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心12家（無住院床位），村衛(wèi)生室（所）342個；疾病預(yù)防控制中心5個；婦幼保健機構(gòu)3個（床位40張）；個體診所753家。目前，興隆臺區(qū)和雙臺子區(qū)無區(qū)屬公立醫(yī)院，盤山縣和大洼區(qū)各有2所縣區(qū)屬公立醫(yī)院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心，村衛(wèi)生室和社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站建設(shè)不斷推進，大部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院配備了B超、DR等醫(yī)療設(shè)備，基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目有序開展，實現(xiàn)村村建有衛(wèi)生室。全市基本形成了市縣（區(qū)）鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道）村（居委會）4級診療機構(gòu)同民營、?？漆t(yī)院相互補充的醫(yī)療資源格局。

（二）市內(nèi)6家公立醫(yī)療機構(gòu)基礎(chǔ)設(shè)施及服務(wù)保障體系建設(shè)情況。市中心醫(yī)院床位2307張，設(shè)備資產(chǎn)5.27億元。去年門診147.4萬人次，住院7.7萬人次，手術(shù)2.1萬人次，是市級區(qū)域疑難危重癥診治與教學(xué)研究的醫(yī)療中心，泌尿外科和骨外科是省內(nèi)重點建設(shè)專科，已成功創(chuàng)建五大診療中心，腦卒中中心獲國家級考核驗收。通用技術(shù)集團盤錦寶石花醫(yī)院床位1700張，設(shè)備資產(chǎn)4.48億元，去年門診125.7萬人次，住院4.2萬人次，手術(shù)9439人次，是盤錦首家國家糖網(wǎng)篩防中心，遼寧省產(chǎn)前診斷盤錦分中心。盤錦市人民醫(yī)院床位1000張，設(shè)備資產(chǎn)1.4億元，去年門診10.2萬人次，住院5467人次，手術(shù)1418人次，創(chuàng)面修復(fù)中心和小兒腦癱康復(fù)治療中心是特色科室。盤錦市中醫(yī)院床位250張，設(shè)備資產(chǎn)5千萬元，去年門診18萬人次，住院3046人次，手術(shù)320人次，糖尿病科在全市有良好認可度。盤山縣醫(yī)院床位619張，設(shè)備資產(chǎn)2.73億元，去年門診27.9萬人次，住院1.7萬人次，手術(shù)2336人次，康復(fù)科、B超和血透科室建設(shè)在全市有良好的社會評價。大洼區(qū)醫(yī)院床位380張，設(shè)備資產(chǎn)8376萬元，去年門診2.8萬人次，住院1.4萬人次，手術(shù)1663人次。

（三）醫(yī)療人才隊伍建設(shè)情況。近年來，全市各醫(yī)療機構(gòu)不斷加大醫(yī)療人才引進和培養(yǎng)力度，完善激勵保障機制，優(yōu)化醫(yī)療隊伍結(jié)構(gòu)，整體素質(zhì)普遍提升。截止2021年年末，我市衛(wèi)生專業(yè)技術(shù)人員1.3萬人，其中執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師5648人，注冊護士7247人。盤錦每千常住人口擁有執(zhí)業(yè)（助理）醫(yī)師4.0人，每千常住人口有注冊護士5.2人。醫(yī)護指標(biāo)均超過“十四五”規(guī)劃《綱要》中關(guān)于醫(yī)療指標(biāo)每千人口擁有執(zhí)業(yè)(助理)醫(yī)師數(shù)3.2人、注冊護士數(shù)3.8人的國家標(biāo)準(zhǔn)。

（四）醫(yī)療糾紛情況。全市醫(yī)療投訴總量偏高。2021年我市三級醫(yī)院投訴總量710起，各級各類醫(yī)療機構(gòu)，包括個體診所、藥房、美容院等都有醫(yī)療投訴發(fā)生。投訴主要集中在醫(yī)保系統(tǒng)卡頓、醫(yī)保報銷藥品目錄變化，醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療服務(wù)問題等方面。2021年經(jīng)市醫(yī)調(diào)委受理醫(yī)療糾紛70件，重大醫(yī)療糾紛23件，申請醫(yī)療事故鑒定案件20起，其中3起一級甲等醫(yī)療事故。

二、發(fā)現(xiàn)的主要問題

（一）醫(yī)療衛(wèi)生資源布局不均衡。目前，市直屬公立醫(yī)院5家，床位4057張，分布在興隆臺區(qū)、雙臺子區(qū)、遼東灣新區(qū)。全市社會辦醫(yī)院床位3403張，主要集中在城鎮(zhèn)?；鶎俞t(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)住院床位數(shù)811張。

按照國務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)全國醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)體系規(guī)劃綱要（2015—2020年）的通知，到2020年市辦醫(yī)院、縣（區(qū)）辦醫(yī)院、社會辦醫(yī)院、基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)每千常住人口床位數(shù)分別為0.9、1.8、1.5、1.2，比照2020年國家提出的目標(biāo)，分析列表的相關(guān)數(shù)據(jù)，顯示我市醫(yī)療衛(wèi)生資源布局不均衡問題較突出。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

1.縣區(qū)公立醫(yī)院嚴(yán)重不足。除盤山縣每千常住人口床位數(shù)2.77達到國家標(biāo)準(zhǔn)（1.8）外，大洼區(qū)只到標(biāo)準(zhǔn)的一半，而興隆臺區(qū)和雙臺子區(qū)沒有區(qū)屬公立醫(yī)院。

2.公立醫(yī)院與社會辦醫(yī)院比例嚴(yán)重失衡。國家規(guī)劃要求公立醫(yī)院與社會辦醫(yī)院的比例是3.3：1.5，約是2.2：1；我市兩者比例為3.64：2.45，約是1.5：1，公立醫(yī)院數(shù)量遠遠不足。

3.縣區(qū)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)床位嚴(yán)重不足。除盤山縣每千常住人口床位數(shù)1.95達到國家標(biāo)準(zhǔn)（1.2）外，大洼區(qū)達到了國家標(biāo)準(zhǔn)的75%。興隆臺區(qū)和雙臺子區(qū)雖有街道社區(qū)服務(wù)中心，但無住院床位，不能有效應(yīng)對糖尿病、高血壓等高發(fā)的慢性病住院治療問題，無法分流病患、無法緩解三甲方醫(yī)院就診量大的情況。

（二）基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)全科醫(yī)生匱乏。調(diào)研發(fā)現(xiàn)我市全科醫(yī)生主要集中在縣區(qū)及縣區(qū)以上醫(yī)院工作，基層醫(yī)療機構(gòu)全科醫(yī)生嚴(yán)重匱乏。全科醫(yī)生的國家標(biāo)準(zhǔn)是每萬常住人口為2。

統(tǒng)計表明我市全科醫(yī)生總量超過國家標(biāo)準(zhǔn)，但全市全科醫(yī)生分布不均衡，興隆臺區(qū)和大洼區(qū)全科醫(yī)生占比低于國家標(biāo)準(zhǔn)；盤山縣全科醫(yī)生占比雖高，但主要集中在盤山縣醫(yī)院。全市各鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院、街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心、村衛(wèi)生室等全科醫(yī)生數(shù)量嚴(yán)重不足。

（三）村醫(yī)隊伍建設(shè)問題突出。一是村醫(yī)隊伍穩(wěn)定性差。從近年情況看，招聘的特崗醫(yī)生、免費培養(yǎng)的農(nóng)村定向從醫(yī)的學(xué)生，有很多都不能安心在農(nóng)村工作。村醫(yī)收入差異較大，養(yǎng)老保險待遇沒有完全落實。在崗村醫(yī)中只有80人繳納了養(yǎng)老保險，僅占村醫(yī)總數(shù)的18.3%。二是專業(yè)能力欠缺?，F(xiàn)有村醫(yī)隊伍學(xué)歷普遍較低，專業(yè)知識技能不高，在崗培訓(xùn)效果不佳。按規(guī)定縣級每年對村醫(yī)至少開展2次免費培訓(xùn)，累積培訓(xùn)時間不少于2周，但培訓(xùn)不到位、時效性差的情況普遍存在。三是老齡村醫(yī)無法退休。目前，全市登記鄉(xiāng)村醫(yī)生438名，由于村醫(yī)招聘不到位，60歲以上村醫(yī)仍有31人在崗，年齡最大的已68歲。

（四）基層衛(wèi)生機構(gòu)運營困難。我市鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、村（社區(qū)）級醫(yī)療衛(wèi)生資源普遍薄弱。一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院基本醫(yī)療收入減少、虧損嚴(yán)重。近兩年，隨著疫情暴發(fā)，衛(wèi)生院不能首診十大癥狀患者，門診量和醫(yī)療收入呈現(xiàn)大幅度遞減狀態(tài)。以2019年和2021年兩年數(shù)據(jù)比對，門診量減少90308人次，下降48.75%；醫(yī)療收入減少2834.52萬元，下降41.62%，絕大多數(shù)衛(wèi)生院處于虧損狀態(tài)。二是縣區(qū)財政補助資金不能及時、足額撥付。2021年基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目資金，除雙臺子區(qū)以外，其他縣區(qū)不僅未撥付縣級應(yīng)配套資金，也未將市級以上配套資金足額撥付。其中，興隆臺區(qū)、盤山縣、大洼區(qū)分別欠付447.8萬元、508.03萬元、670.43萬元。截至2022年5月底，全市各縣區(qū)共撥付項目資金298.6萬元，人均僅2.15元（僅占全年人均應(yīng)撥付資金的2.6％），嚴(yán)重影響基層醫(yī)療機構(gòu)的運營。三是鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心人員不足。缺少專業(yè)技術(shù)人員和全科醫(yī)生，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院僅有1名醫(yī)生常年在醫(yī)院出診值班，難以保證基層正常的醫(yī)療和公共衛(wèi)生服務(wù)。四是個別衛(wèi)生院房屋陳舊、設(shè)備老化。如胡家衛(wèi)生院、羊圈子鎮(zhèn)衛(wèi)生院、田莊臺鎮(zhèn)衛(wèi)生院、二界溝鎮(zhèn)衛(wèi)生院、西安鎮(zhèn)衛(wèi)生院，使用時間均在30年以上,沒有定期維修，不能滿足群眾日常就醫(yī)需求。五是街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心難以滿足城鎮(zhèn)居民就近就醫(yī)的需要。目前大多數(shù)街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心僅能提供基本的衛(wèi)生服務(wù)，多數(shù)中心缺乏醫(yī)護人員，無住院床位，起不到分流病患的作用。六是醫(yī)院招聘醫(yī)生出現(xiàn)“內(nèi)卷”現(xiàn)象。市人民醫(yī)院、盤山縣醫(yī)院、大洼區(qū)醫(yī)院普遍存在醫(yī)生一有機會就向“三甲”醫(yī)院流動，甚至出現(xiàn)因醫(yī)生流失，個別科室暫時無法正常接診的情況。

（五）藥品配送供給和流轉(zhuǎn)渠道不暢。基層醫(yī)療機構(gòu)普遍反映，實施全省藥品招標(biāo)采購平臺政策后，整體醫(yī)藥價格有所回落，但問題突出。一是藥品短缺。網(wǎng)上藥品目錄由醫(yī)保部門確定，群眾所需便宜和適用的藥品，基層醫(yī)療機構(gòu)采購不到。二是藥品規(guī)格結(jié)構(gòu)不合理，基藥“三多三少”現(xiàn)象突出。即抗生素類藥品多，小兒常用的丹、散、沖、劑型和婦科等藥品少；心腦血管類藥品多，群眾習(xí)慣用的有實效又廉價的藥品少；抗感冒類藥品多，應(yīng)急藥品少。三是基層藥品流轉(zhuǎn)渠道不暢。主要表現(xiàn)在新冠疫情以來，基層醫(yī)療機構(gòu)因為停止銷售和使用消炎退熱和靜脈點滴藥品，使部分藥品既不能銷售，也沒有流轉(zhuǎn)回收渠道，導(dǎo)致很多藥品過期，造成浪費。

（六）醫(yī)患矛盾仍然突出。一是百姓對醫(yī)療檢查過多過頻不理解，醫(yī)生診斷過度依賴醫(yī)療設(shè)備，在一定程度上造成醫(yī)療費過高導(dǎo)致了醫(yī)療糾紛的增加。二是醫(yī)保服務(wù)引發(fā)的問題較多。醫(yī)保系統(tǒng)卡頓引發(fā)患者就醫(yī)受阻，醫(yī)保藥品目錄調(diào)整和醫(yī)保慢病、大病相關(guān)政策調(diào)整使患者認為權(quán)利受損，產(chǎn)生誤解而發(fā)生糾紛。三是因醫(yī)療技術(shù)和醫(yī)療服務(wù)引發(fā)的問題。個別醫(yī)務(wù)人員因工作失職、麻痹大意發(fā)生了誤診、誤治，導(dǎo)致醫(yī)患關(guān)系緊張。四是由于患者認知誤區(qū)或故意滋事問題，包括因治療不能達到預(yù)期效果，或借醫(yī)療問題惡意無理取鬧，借機獲取不正當(dāng)利益等行為。五是醫(yī)療糾紛解決途徑的問題。由于醫(yī)療糾紛需要專業(yè)性鑒定程序和訴訟成本，很多當(dāng)事人大都選擇與醫(yī)院協(xié)商的方式來解決。當(dāng)達不到意愿時，就可能引發(fā)醫(yī)鬧。

三、對策建議

（一）強化政府監(jiān)管職能，統(tǒng)籌合理配置醫(yī)療資源。一是發(fā)揮衛(wèi)生行政主管部門的審批職能，在審批權(quán)限上（按照《盤錦市人民政府關(guān)于調(diào)整和下放一批行政職權(quán)事項的決定》（盤政發(fā)〔2021〕7號）執(zhí)行。二是針對公立醫(yī)院數(shù)量不足問題，公立醫(yī)院與社會辦醫(yī)院比例嚴(yán)重失衡，結(jié)合實際需要，回應(yīng)群眾呼聲，酌情增加公立醫(yī)院，緩解三甲醫(yī)院床位緊張及群眾看病難的問題。三是建立和完善嚴(yán)格的醫(yī)療資源管理機制。醫(yī)療機構(gòu)的設(shè)立，規(guī)模的大小、大型醫(yī)療設(shè)備的購置等，都應(yīng)做好規(guī)劃，制定計劃，加強指導(dǎo)和監(jiān)管。四是圍繞構(gòu)建分級診療體系，加強對現(xiàn)有醫(yī)療資源綜合利用。規(guī)范醫(yī)聯(lián)體和醫(yī)共體建設(shè)，推進醫(yī)療資源共享。效仿北京、上海等地做法，以醫(yī)保政策引導(dǎo)二級以上醫(yī)院降低平均住院日，康復(fù)期患者下轉(zhuǎn)基層醫(yī)療機構(gòu)，切實推進分級診療。

（二）建立培養(yǎng)激勵機制，加強基層醫(yī)療隊伍建設(shè)。一是穩(wěn)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院人才隊伍，在現(xiàn)有編制前提下，優(yōu)先保障鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院編制配備，確保編崗一致。通過改善環(huán)境、待遇保障、職稱晉升等方面的政策傾斜，促進各類專業(yè)技術(shù)人才安心基層工作。二是加快推進街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)。選優(yōu)配強街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心負責(zé)人，對衛(wèi)生服務(wù)中心實行診療設(shè)備的標(biāo)準(zhǔn)化配備，補齊基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)短板。三是積極探索基層衛(wèi)生人員培養(yǎng)機制，委托盤錦職業(yè)技術(shù)學(xué)院定向培養(yǎng)基層醫(yī)護人員，充分利用市中心醫(yī)院、盤錦市人民醫(yī)院、寶石花醫(yī)院等資源，有效發(fā)揮市級三級醫(yī)院遠程會診作用，繼續(xù)向基層衛(wèi)生服務(wù)機構(gòu)派駐坐診醫(yī)生。四是積極引導(dǎo)推進等級醫(yī)院加強對鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的幫扶建設(shè)，用機制激勵二級醫(yī)院醫(yī)生到鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心輪診，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院和街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心建設(shè)，切實提升基層醫(yī)療服務(wù)水平。

（三）健全資金保障機制，提高基層衛(wèi)生機構(gòu)服務(wù)能力。一是將鄉(xiāng)村衛(wèi)生機構(gòu)建設(shè)資金、設(shè)備購置資金、人員培訓(xùn)經(jīng)費等納入縣（區(qū)）財政預(yù)算，及時、足額撥付基本公共衛(wèi)生服務(wù)項目等各項經(jīng)費，保證基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)健康發(fā)展。二是加大基層衛(wèi)生機構(gòu)的建設(shè)，在設(shè)備采購、醫(yī)療隊伍建設(shè)方面加大調(diào)控力度。盡快推進街道社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心提供住院服務(wù)，有效提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院住院服務(wù)能力，探索街道衛(wèi)生服務(wù)中心和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院首診制度，逐步實現(xiàn)與二級以上醫(yī)院的雙向轉(zhuǎn)診機制。

（四）深化醫(yī)療體制改革，落實分級診療工作制度。要切實深化醫(yī)療體制改革，通過加強城市醫(yī)聯(lián)體和縣域醫(yī)共體建設(shè)促進優(yōu)質(zhì)資源下沉，本著“?；?、強基層、建機制”的原則，增強基層的醫(yī)療服務(wù)能力，逐步實現(xiàn)“基層首診、雙向轉(zhuǎn)診、急慢分治、上下聯(lián)動”的分級診療格局，滿足人民群眾最基本的醫(yī)療服務(wù)。通過四級聯(lián)動和遠程會診功能，實現(xiàn)醫(yī)療資源共享。進一步完善醫(yī)保報銷政策，適當(dāng)提高基層醫(yī)保報銷比例，推進分級診療制度實施。

（五）加大監(jiān)管制約機制，保證基本藥物質(zhì)量和供給。相關(guān)部門要構(gòu)建城鄉(xiāng)藥品供給信息的監(jiān)管服務(wù)機制，及時準(zhǔn)確掌握藥品品種短缺、藥價虛高、臨時加價等問題，通過制度約束藥企的配送行為，督促藥企及時配送藥品。通過大醫(yī)院的醫(yī)藥配送資源，幫助藥企構(gòu)建農(nóng)村地區(qū)的配送網(wǎng)絡(luò)，確保國家基本藥物制度順利實施。探索建立藥品調(diào)控機制，指導(dǎo)基層醫(yī)療衛(wèi)生機構(gòu)合理采購藥品，協(xié)調(diào)藥企做好藥品流轉(zhuǎn)工作，避免浪費。

（六）提高醫(yī)療服務(wù)質(zhì)量，建立有效的醫(yī)療風(fēng)險防范化解機制。各級各類醫(yī)療機構(gòu)應(yīng)不斷強化服務(wù)意識，提高服務(wù)的質(zhì)量。有關(guān)部門要加大糾風(fēng)督導(dǎo)力度，定期開展對全市各級各類醫(yī)療機構(gòu)的督導(dǎo)檢查工作，懲戒醫(yī)護人員失德失范行為。深入推進醫(yī)療系統(tǒng)黨風(fēng)廉政建設(shè)，發(fā)揮社會監(jiān)督員的作用，促進醫(yī)護人員廉潔從醫(yī)、規(guī)范執(zhí)業(yè)，提升群眾對醫(yī)療機構(gòu)的認同感和滿意度，有效防范、回應(yīng)和解決醫(yī)療糾紛。