關(guān)于全市政府債務(wù)管理情況的調(diào)研報(bào)告

——2022年11月4日在市九屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議上

市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)

市人大常委會(huì)：

根據(jù)市人大常委會(huì)2022年度監(jiān)督工作安排,市九屆人大常委會(huì)第七次會(huì)議將聽取和審議市政府關(guān)于政府債務(wù)管理情況的報(bào)告。為做好相關(guān)工作，市人大財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)對(duì)全市政府債務(wù)管理情況進(jìn)行了調(diào)研，聽取了市財(cái)政局、市國資委等相關(guān)部門的情況匯報(bào)，深入部分縣區(qū)實(shí)地查看新增債券項(xiàng)目建設(shè)等情況。現(xiàn)將有關(guān)情況報(bào)告如下:

一、基本情況

（一）政府債務(wù)余額情況

截至2022年8月底，全市政府債務(wù)余額782.0億元，其中：一般債務(wù)646.7億元，專項(xiàng)債務(wù)135.3億元。債務(wù)余額嚴(yán)格控制在我市債務(wù)限額810.3億元以內(nèi)。

按行政區(qū)域劃分：市本級(jí)255.4億元，各縣區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)526.6億元（盤山縣82.1億元，雙臺(tái)子區(qū)71.9億元，興隆臺(tái)區(qū)47.3億元，大洼區(qū)97.6億元，遼濱經(jīng)開區(qū)227.7億元）。

（二）2022年1-8月份政府債務(wù)變動(dòng)及使用情況

2022年，全市政府債務(wù)期初余額771.6億元，其中：一般債務(wù)643.8億元，專項(xiàng)債務(wù)127.8億元。

2022年1-8月份全市債務(wù)轉(zhuǎn)貸收入47.8億元，債務(wù)還本支出37.4億元，預(yù)算安排資金償還利息19.1億元。當(dāng)期新增10.4億元，其中：新增一般債券3億元，新增專項(xiàng)債券7.4億元。資金來源為省政府統(tǒng)一發(fā)行的政府債券。共支持6個(gè)項(xiàng)目，涉及遼河干流灘區(qū)居民遷建、盤錦榮興港區(qū)30萬噸原油碼頭等建設(shè)項(xiàng)目。

（三）債務(wù)的投向與管理情況

總的看，我市地方政府債務(wù)規(guī)模較大（782億元），但控制在省核定的限額以內(nèi)（810.3億元），政府債務(wù)主要集中于市本級(jí)和遼濱經(jīng)開區(qū)，其規(guī)模占全市政府債務(wù)的60%以上。一是從政府債務(wù)投向來看，我市政府債務(wù)資金主要投向道路交通、棚改、園區(qū)建設(shè)、供水等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，具有“建設(shè)性”“生產(chǎn)性”特質(zhì)，在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、加強(qiáng)改善民生、推進(jìn)社會(huì)事業(yè)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用。二是從償債資金來源看，政府債務(wù)本金通過發(fā)行政府債券置換，利息列入年度預(yù)算解決，風(fēng)險(xiǎn)得到了有效控制。經(jīng)過幾年的債務(wù)置換，系統(tǒng)內(nèi)政府債務(wù)基本置換成了政府債券，降低了債務(wù)利息負(fù)擔(dān)，延緩了還本壓力。三是從債務(wù)管理情況看，近年來，全市各級(jí)政府及財(cái)政部門，在強(qiáng)化政府債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)防控方面，采取了大量積極有效的措施。壓實(shí)主體責(zé)任，充分發(fā)揮市防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)協(xié)調(diào)作用，多措并舉化解到期債務(wù)本息，切實(shí)防范和化解財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。加強(qiáng)源頭監(jiān)管，將爭取新增政府債券作為合法舉債的唯一“前門”，做好項(xiàng)目可行性、必要性、收支平衡論證，防止過度舉債。動(dòng)態(tài)監(jiān)督管理，依托政府債券全流程管理系統(tǒng)，對(duì)專項(xiàng)債券支出情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，跟蹤各縣區(qū)、經(jīng)濟(jì)區(qū)政府債務(wù)管理工作開展情況，動(dòng)態(tài)監(jiān)控政府債務(wù)。完善預(yù)警機(jī)制，進(jìn)一步完善了政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)分析和動(dòng)態(tài)監(jiān)管機(jī)制，建立還款進(jìn)度臺(tái)賬，實(shí)時(shí)調(diào)度全市各單位還本付息及償債資金落實(shí)情況，確保不發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)事件。這些工作措施，有效地提升了全市各級(jí)政府債務(wù)管理能力，規(guī)范了政府舉債行為。

應(yīng)該說，近年來，市政府及財(cái)政等部門、單位在加強(qiáng)政府債務(wù)管理，防控化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等方面，做了大量工作，取得了良好的成效。但從目前情況看，我市政府債務(wù)總體規(guī)模依然較大，政府償債能力普遍較弱，債務(wù)還本付息進(jìn)入高峰期，債務(wù)化解難度大，風(fēng)險(xiǎn)突出，形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

二、存在的主要問題

經(jīng)調(diào)查，當(dāng)前全市政府債務(wù)管理主要存在以下問題：

（一）償債能力較弱，還本付息壓力大

近年來，全市政府債務(wù)還本付息進(jìn)入高峰期，受到減稅降費(fèi)、新冠疫情等因素影響，全市稅收收入增速放緩，可用財(cái)力增長乏力，各級(jí)政府剔除剛性支出后，可用于償債資金變得十分有限。同時(shí)，資產(chǎn)變現(xiàn)能力較差，雖然舉債投資形成了一些資產(chǎn)，但由于這些資產(chǎn)具有很強(qiáng)的公益性，變現(xiàn)能力較弱，難以滿足償還債務(wù)需要。

（二）債務(wù)管理仍需加強(qiáng)

全市債券資金支出進(jìn)度緩慢，特別是2021年債券資金整體支出進(jìn)度僅為45.4%。個(gè)別縣區(qū)國有企業(yè)違規(guī)提供融資擔(dān)保，有的PPP項(xiàng)目未真正引入社會(huì)資本，增加財(cái)政中長期支出責(zé)任，監(jiān)管力度還有待加強(qiáng)。

（三）債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)、流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)凸顯

我市政府債務(wù)存量規(guī)模大、風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)較高。近年來，財(cái)政部、國家銀監(jiān)局等部委相繼出臺(tái)規(guī)范金融企業(yè)對(duì)地方政府和國有企業(yè)投融資行為、做好政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范化解等意見措施，融資政策收緊，金融企業(yè)決策更加慎重，加之全市受到債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)嚴(yán)監(jiān)管政策因素影響，個(gè)別縣區(qū)政府債務(wù)流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)突出，部分領(lǐng)域債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)向財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)，財(cái)政體系運(yùn)轉(zhuǎn)受到較大影響。

（四）政府債券融資能力受限

受到國家原則上不增加債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)債務(wù)限額和省政府新增債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)控制規(guī)則等政策限制，我市獲批新增債券規(guī)模小，一批補(bǔ)短板、促發(fā)展的債券項(xiàng)目未能獲得債券資金支持。2022年1-8月份，全省安排政府債券資金291億元，我市爭取資金10.4億元，占比僅為4%。同時(shí)，目前我市符合國家債券重點(diǎn)支持的“兩新一重”項(xiàng)目較少，儲(chǔ)備項(xiàng)目的質(zhì)量有待提高，融資能力受限。

三、下步意見建議

針對(duì)上述問題，按照有關(guān)法律和中央、省市委部署要求，結(jié)合我市實(shí)際，提出以下意見建議。

（一）壓實(shí)責(zé)任，嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)管理規(guī)定

全市各級(jí)政府要嚴(yán)格貫徹執(zhí)行《中華人民共和國預(yù)算法》、國務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，以及省委、市委關(guān)于政府債務(wù)管理、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解等規(guī)定，進(jìn)一步建立健全全市債務(wù)管理和防控機(jī)制。要加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，壓實(shí)各縣區(qū)、各部門償債化債的主體責(zé)任，做到“誰舉債、誰負(fù)責(zé)”。牢固樹立正確政績觀，合理引導(dǎo)穩(wěn)定社會(huì)預(yù)期，增強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)，正確處理發(fā)展與風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。強(qiáng)化重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)的科研論證，凡是超出本地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和財(cái)政承受能力的，項(xiàng)目總投資無法落實(shí)或資金來源不明確的，以及債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防控出現(xiàn)重大問題的，一律不得舉債。加強(qiáng)對(duì)政府債務(wù)的重點(diǎn)督查和審計(jì)，嚴(yán)格執(zhí)行終身問責(zé)、倒查責(zé)任制度辦法。

（二）科學(xué)安排，強(qiáng)化新增債券監(jiān)督管理

一是做好項(xiàng)目前期謀劃儲(chǔ)備。把申報(bào)發(fā)行地方政府債券項(xiàng)目作為穩(wěn)投資、穩(wěn)增長的重要抓手，找準(zhǔn)影響專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)的難點(diǎn)痛點(diǎn)，對(duì)標(biāo)專項(xiàng)債券發(fā)行條件，高質(zhì)量申報(bào)儲(chǔ)備項(xiàng)目，為我市重大項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施提供資金保障。二是加快項(xiàng)目資金支出進(jìn)度。加快已發(fā)行未使用的新增專項(xiàng)債券資金投入使用，壓實(shí)主管部門和項(xiàng)目單位責(zé)任，強(qiáng)化新增債券資金分配、撥付、使用全過程監(jiān)管，確保政府債券資金能夠按時(shí)支付。三是強(qiáng)化債券項(xiàng)目績效評(píng)價(jià)。堅(jiān)持“舉債必問效、無效必問責(zé)”，緊扣債券項(xiàng)目資金事前績效評(píng)估、績效目標(biāo)管理、績效運(yùn)行監(jiān)控、績效評(píng)價(jià)管理、評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用等環(huán)節(jié)，將績效管理貫穿到專項(xiàng)債券預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督全過程。

（三）多措并舉，嚴(yán)守不發(fā)生債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)底線

一是筑牢安全發(fā)展紅線。提高政治站位，樹立底線思維，堅(jiān)持以防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)為主線，確保政府舉債依法依規(guī)進(jìn)行。繼續(xù)嚴(yán)控政府投資行為，杜絕超財(cái)力安排支出，決不允許通過新增隱性債務(wù)上新項(xiàng)目、鋪新攤子。二是堅(jiān)決防范化解風(fēng)險(xiǎn)。強(qiáng)化各償債責(zé)任主體意識(shí)，切實(shí)履行償債主體責(zé)任。加強(qiáng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)預(yù)警，進(jìn)一步嚴(yán)格落實(shí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控措施。及時(shí)分析研判風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)及時(shí)作出預(yù)警提示，做到風(fēng)險(xiǎn)早發(fā)現(xiàn)、早報(bào)告、早處置，確保不發(fā)生違約支付風(fēng)險(xiǎn)。三是積極穩(wěn)妥化解債務(wù)存量。積極爭取政策支持，逐步將市本級(jí)等全域納入化債試點(diǎn)范圍。通過控制項(xiàng)目規(guī)模、壓縮公用經(jīng)費(fèi)、用好存量資金、處置存量資產(chǎn)尤其是不良資產(chǎn)等方式，多渠道籌集資金化解債務(wù)。仍無法有效化解債務(wù)存量的，要啟動(dòng)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案和責(zé)任追究機(jī)制，切實(shí)防止債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題發(fā)生。全市各級(jí)政府要將政府債務(wù)利息支出足額納入預(yù)算管理。

（四）正確處理好防風(fēng)險(xiǎn)與穩(wěn)增長的關(guān)系

發(fā)展是解決全市諸多經(jīng)濟(jì)社會(huì)問題的關(guān)鍵，是盤錦建設(shè)全省全面振興全方位振興發(fā)展先行區(qū)的根本動(dòng)力。因此，在嚴(yán)控政府債務(wù)的同時(shí)，要在高質(zhì)量發(fā)展上下功夫，在項(xiàng)目建設(shè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整上下功夫，在加大對(duì)外招商、資金爭取力度上下功夫，著力培植財(cái)源，增強(qiáng)償債能力，從而進(jìn)一步提升舉債融資能力，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的良性循環(huán)。同時(shí)，要改革工作考核評(píng)價(jià)制度，進(jìn)一步扭轉(zhuǎn)過去單純以地區(qū)生產(chǎn)總值增長論英雄的局面，增加經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量、效益和民生事業(yè)、居民收入等指標(biāo)，將地方債務(wù)負(fù)擔(dān)、逾期情況擺到更重要的位置，全方位考評(píng)各級(jí)政府和相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部，引導(dǎo)全市各級(jí)政府處理好保持經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)系。

（五）增強(qiáng)實(shí)效，強(qiáng)化人大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督

全市各級(jí)人大及其常委會(huì)要按照中央辦公廳《關(guān)于加強(qiáng)地方人大對(duì)政府債務(wù)審查監(jiān)督的意見的通知》及省委、市委等有關(guān)要求，強(qiáng)化人大對(duì)政府債務(wù)的監(jiān)督。一是完善人大對(duì)地方政府債務(wù)的審查監(jiān)督機(jī)制。健全審查監(jiān)督程序，確定審查監(jiān)督重點(diǎn)，創(chuàng)新審查監(jiān)督的方式方法，規(guī)范報(bào)送內(nèi)容和形式。各級(jí)政府財(cái)政部門應(yīng)當(dāng)每半年向同級(jí)人大書面報(bào)告地方政府債務(wù)的管理情況和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告。二是加強(qiáng)對(duì)包含政府債務(wù)的全口徑預(yù)算的審查監(jiān)督。監(jiān)督將地方政府債務(wù)（包括存量債務(wù)和新增債務(wù)）分門別類納入全口徑預(yù)算管理。預(yù)算應(yīng)包括債務(wù)的舉借、使用和償還等信息，細(xì)化到具體項(xiàng)目，便于人大審查監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算約束。全市各級(jí)政府及財(cái)政等部門要按照要求完善政府債務(wù)的報(bào)告內(nèi)容，依法接受監(jiān)督。